Законодательная власть и ее органы - pismo.netnado.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Законодательная власть и ее органы - страница №1/4

Глава 11 ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЕЕ ОРГАНЫ

§ 1. Понятие законодательной власти

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть — это исключительное право и способ­ность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нор­мативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу. Обыч­но законы издаются по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни, хотя в англосаксонских странах наряду с зако­нами такого рода (публичными законами) есть и частные законы, имеющие индивидуальное действие. Законы имеют непререкаемую силу. Акты главы государства (монарха, президента), правительства, других государственных органов и должностных лиц, суда, деятель­ность различного рода объединений, граждан и неграждан должна со­ответствовать конституции и законам. Закон может быть отменен толь­ко другим законом (а не иным актом), органы конституционного кон­троля могут лишь признать закон неконституционным.

Законы могут быть приняты путем референдума (референдарные законы) и уполномоченными на то конституцией органами государ­ства

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосу­дарственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера — также местными законода­тельными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (национальное, народное, государствен­ное собрание, конгресс, меджлис и т д ), но за ним утвердилось обоб­щенное название «парламент», которое используется теперь в некото­рых конституциях (например, Чехии 1992 г.1, Казахстана 1995 г.) Од­нако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учрежде­нием, а имеет более сложное содержание (об этом — ниже). Во многих странах парламент не4 является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами ис­полнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по консти­туции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные советы после военных переворотов.

§ 2. Понятие парламента и его структура

Понятие парламента. Термин «парламент» происходит от фр, раг-ler — говорить. Французский язык широко использовался аристокра­тией в средневековой Англии, считающейся родиной парламента. Хотя предшественником парламента были представительные органы в Древ­ней Греции и в Древнем Риме, сословно-пре'дставительные учреждения в Начале средних веков в Европе, происхождение современного парла­мента связывают с событиями XIII—XIV вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалов, высшего духо­венства, представителей городов и сельской местности (общин).

Современный парламент — это высший орган народного представи­тельства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулиро­вать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью орга­нов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент об­ладает и многими иными полномочиями. Он формирует другие выс­шие органы государства, например в некоторых странах избирает пре­зидента, образует правительство, назначает конституционный суд, ра­тифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и т.д.

Марксистско-ленинская концепция конституционного права тра­диционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систе­му управления государством, требуя заменить и действительно заме­няя их на практике системой советов. Ее сторонники считают, что пар­ламент сколько-нибудь значительной роли в управлении государством не играет (настоящую работу осуществляет исполнительная власть, «штабы монополий»), что в парламенте «только болтают», а в его со­став при капитализме не входят трудящиеся (или они представлены единицами), парламент — орган капитала и его «прислужников». Действительно, в связи с усложнением современной жизни в ^информаци­онном обществе, с повышением требовательности к процессам управ­ления, возрастанием роли исполнительной власти, с необходимостью широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента в уп­равлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Однако даже в такой группе стран снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека. Кроме того, в определенные периоды роль парламента может возрастать и он оказывает решающее воздействие даже на конституционно независимую от него исполни­тельную власть (например, в связи с отставкой Президента Р. Никсона в США в 1974 г. или процедурой импичмента Президента США У. Клинтона в 1999 г.).

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фунда­менталистскими мусульманскими концепциями, основанными наг идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе (светском и религиозном главе государства), как, напри­мер, в Саудовской Аравии по Конституции 1992 г. Однако в большин­стве мусульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями.

Значение парламента в современном обществе огромно. Он явля­ется выразителем интересов различных политических сил, ареной по­иска компромиссов. В ряде случаев, однако, в парламентской деятель­ности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, личные амбиции, различные неформальные связи, как это бывает в некоторых странах СНГ.



Структура парламента. Под парламентом обычно понимают одно­палатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпа­латного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреж­дение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой го­сударства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по Конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Националь­ного собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет, Финляндия) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре­вышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х гг. в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была па­лата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х гг. было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании наряду с двумя или одной палатами парламента существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, КНР, Португалии, Финляндии, Венгрии, Швеции и многих других странах — однопалатные.

Палать! парламента имеют разные названия (нередко — палата де­путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большин­стве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с реше­нием нижней палаты — может быть преодолено последней (Великоб­ритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США). В последнем случае палаты рав­ноправны при принятии закона.

' Глава государства является участником законодательной власти не­зависимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы или, подпи­сывая, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законо­дательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламен­том, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматрива­ется институт промульгации законов).

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Конститу­ция (закон) может фиксировать точную численность палат (в нижней палате Польши 460 депутатов, Италии — 630, Японии — 500 и т.д.), может устанавливать предел численности (например, в Египте не менее 350 избранных депутатов, в однопалатном парламенте КНР — не более 3 тыс.), может устанавливать подвижную численность, указывая от какого числа жителей или избирателей избирается один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов.

Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1200 пэров в верхней палате (Палате лордов) и 659 членов — в Палате общин. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат.

В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явле­ние (в КНР, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционна и тормозит позитив­ные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут при­ниматься в капиталистических странах под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не располага­ют сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобрита­нии, например, Палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых Палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается ско­рее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.



Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парла­мента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда вхо­дят также их заместители (в Бразилии, например, к каждому сенатору избираются два заместителя), а в единичных федеративных государст­вах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоци­ированных штатов (государств), не являющихся субъектами федера­ции (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избирают­ся обычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в КНР). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свази­ленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев и некоторых других — в Иране и т.д.). В Египте поло­вина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 места), от Гренландии (2 места), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в (Египте). В Бутане, Тонга, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов про­веряет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой ман­датная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституци­онного контроля, верховный суд, специальный избирательный три­бунал.



Верхняя палата формируется различными способами: путем дря-мых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области, за исключением двух мелких областей), в Японии, Румы­нии, Польше и многих других странах. При этом часть сенаторов может избираться по мажоритарной, а часть — по пропорциональной системе (например, Италия). Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона и совети­ки различных муниципальных органов. В Индии члены верхней пала­ты избираются законодательными собраниями штатов, в Нидерландах, ЮАР — провинциальными собраниями (советами). В Испании сочета­ются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непо­средственно гражданами, а часть — представительными органами авто­номий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провин­циальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Ве­ликобритании). Большинство членов верхней палаты назначается ко­ролем в Малайзии (40 из 70). В Германии члены верхней палаты назна­чаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии и Хорватии, 12 — в Индии) могут назначаться главой го­сударства. В Великобритании места в палате лордов занимают по на­следству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщиньО, а также лица, которым такой титул пожалован монархом по представлению кабинета министров (титул и место в палате не пере­дается ими по наследству), епископы и архиепископы, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом. В некоторых странах пожиз­ненными сенаторами становятся бывшие президенты (Италия).

Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии, Боснии и Герцеговине: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава, в последней стране в долях учитывается на­циональный и религиозный признак, в частности сербов должно быть 1/3). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делеги­руется одинаковое число сенаторов (США, Бразилия, Швейцария и др.), либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъек­тах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государ­стве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Фран­ции 2—6 от департамента).

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются цели­ком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на шесть лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на девять лет с обновлением на 1/3 через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового соста­ва, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах — после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства по требованию правительства распускаются обе палаты (например, в Италии). Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь пре­кращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты (напри­мер, в Польше). Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так (хотя редко), что верх­няя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая (или не давая) согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в услови­ях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких ме­сяцев (обычно шести, в Белоруссии по Конституции 1996 г. — в течение года) до окончания срока его полномочий или после начала его заседа­ний, а также не может быть распущен президентом за несколько меся­цев (как правило, за шесть) до окончания срока полномочий президен­та, в то время, когда он обсуждает импичмент президенту или резолюцию порицания правительству. Ограничивается число роспусков (на­пример, в Румынии парламент может быть распущен в течение года лишь один раз). В редких случаях до роспуска парламента президент должен провести по этому поводу референдум (Египет).

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента (резолюция порицания); при отказе в доверии, когда этот вопрос ста­вится правительством; если парламент не может сформировать прави­тельство в определенный срок (Польша) или начать пленарные заседа­ния (в течение 30 дней на Украине); если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он не­однократно лишал доверия правительство в течение установленного срока (в Венгрии — четыре раза в течение года); если он не способен , принимать решения (Чехия); если он не выразил доверия правитель­ству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял канди­датуру премьер-министра, предложенную президентом (дважды в Бе­лоруссии по Конституции 1996 г.). Досрочный роспуск парламента должен поизводиться только с назначением даты выборов. Поэтому он теперь не рассматривается в конституционном праве как поизвольное действие, а считается способом, позволяющим самому народу путем новых выборов решить спор между парламентом и правительством, правящей партией и оппозицией.

В перечисленных случаях глава государства может распустить пар­ламент, но не обязан делать это. Он может, например, уволить в отстав­ку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидент­ских республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках (кроме исключительных случаев) — по указанию правительства.

Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период, роспуск), его могут замещать, хотя и не пол­ностью, некоторые другие высшие органы государства. В странах то­талитарного социализма ими являются государственные советы, по­стоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Испа­нии для этой цели члены парламента избирают особый орган — по­стоянную депутацию, в Мексике — постоянную комиссию, в Германии (правда, только в чрезвычайных обстоятельствах) — совместный ко­митет.


следующая страница >>