К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления - pismo.netnado.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления - страница №1/1

Анисимов А.П.,

Алексеев А.П.1


К вопросу о понятии и содержании экологической функции органов местного самоуправления
Несмотря на появление в последние годы многочисленных публикаций по проблемам функционирования органов местного самоуправления, их деятельность в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, к сожалению, не привлекла практически никакого внимания со стороны научной общественности.

Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законодательство не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей среды.

Состояние окружающей среды во многих муниципальных образованиях становится самостоятельным источником опасности как для людей, проживающих на соответствующей территории, так и для самой окружающей среды, что в итоге ограничивает возможности дальнейшего нормального развития.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

В связи с этим, крайне актуально как можно быстрее приступить к обсуждению новых и обновлению уже существующих подходов к решению экологических проблем в условиях меняющейся системы управления государством. Изучение соответствующих проблем имеет практическую значимость как для развития законодательства на всех уровнях, так и в плане реформирования института местного самоуправления. Это поможет решить конкретные проблемы создания эффективных механизмов обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду на территории муниципального образования.

Местное самоуправление не может быть полностью отделенным от государства, а тем более противопоставленным ему. Учитывая это, под местным самоуправлением в Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать гарантированную Конституцией России самостоятельную деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования, по решению в соответствии с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций с целью улучшения его благополучия.

Российской законодательство, на наш взгляд, должно отойти от известной «идеологичности» определения местного самоуправления как института власти, противопоставленного государственному управлению, и признать органы местного самоуправления государственными органами с особым правовым статусом, что предполагает отсутствие централизованных методов руководства у вышестоящих государственных органов в отношении муниципальных органов власти.

Функции местного самоуправления обусловлены его задачами и целью. В задачах местного самоуправления определяется его социальное назначение. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких задач, на наш взгляд, могут выступать, во-первых, обеспечение интересов населения муниципального образования и согласование этих интересов с интересами государства в целом, и, во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Государственный интерес в обеспечении надлежащего качества окружающей среды выражается посредством установления определенных нормативов и стандартов правомерного поведения в сфере взаимодействия общества и природы. Среди них ведущая роль, безусловно, принадлежит закрепленным Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 нормативам качества окружающей среды, а также нормативам допустимого воздействия на окружающую среду, устанавливаемым для субъектов, осуществляющих в ходе хозяйственной деятельности вредное воздействие на окружающую среду.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать иные нормативы вместо указанных в федеральных и региональных законах и подзаконных актах. Однако, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) они могут создавать дополнительные гарантии реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти Российской Федерации о придании территории города (района) статуса экологически неблагоприятной территории с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.

Создание благоприятных экологических условий на местном уровне является одним из условий реализации другого неотъемлемого права человека, предусмотренного международными документами – права на достаточный жизненный уровень и на непрерывное улучшение условий жизни3.

На необходимость осуществления природоохранной деятельности органов местного самоуправления как одного из важнейших направлений реализации прав человека на местном уровне указывает Н.С. Бондарь. В предлагаемом им проекте Устава г. Ростова-на-Дону, в частности, указывается, что «местное сообщество в тесном взаимодействии с органами государственной власти ставит в качестве важнейшей своей задачи обеспечение каждому человеку прав: на качественную, отвечающую экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям архитектуру…; на благоприятную окружающую в городе природную среду и защиту от недопустимых действующим законода­тельством уровней загрязнения атмосферы, воды и земли; на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение органами государственной власти и городского самоуправления, предприятиями и учреждениями ущерба, причиненного экологическим правонарушением; на защиту населения и территории города от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера, полную гласность и информированность об угрозе их возникновения» (ст. 7)4.

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, указанная норма обязывает органы местного самоуправления соотносить свою деятельность с закрепленными в Конституции Российской Федерации экологическими и иными правами человека и гражданина. К таковым относятся, прежде всего, право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.42).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований (ч. 4 ст. 37). К таким основным жизненным потребностям, несомненно, относится благоприятная окружающая среда.

Соответственно, в числе вопросов местного значения ч. 2 ст. 6 указанного закона называет «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования».

Вместе с тем вопросы охраны окружающей среды имеют местное значение лишь в том смысле, что решаются на конкретной территории (в основном в пределах территории муниципального образования) и данными субъектами местного самоуправления, безусловно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела охраны окружающей среды в целом.

Таким образом, основное назначение экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального образования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на чистую и благоприятную окружающую среду.

Учитывая вышеизложенное, под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей природной среды на территории муниципального образования. Соответственно, природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления представляет собой реализацию экологической функции местного самоуправления.

Экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях5.

Специфика экологической функции местного самоуправления такова, что ее объектом являются общественные отношения по поводу окружающей среды в муниципальных образованиях и на прилегающим к ним территориях. Причем объект экологической функции местного самоуправления не входит в ее содержание, поскольку общественные отношения существуют независимо от местного самоуправления. К содержанию функции относится лишь объектная направленность функционального воздействия.6

При этом необходимо различать два понятия: «объект экологической (природоохранной) функции» и «объект (предмет) природоохранной деятельности». Если под объектом экологической функции местного самоуправления понимаются специфические общественные отношения, то объектами природоохранной деятельности (объектами охраны) являются окружающая природная среда в целом, природные и природно-антропогенные объекты.

Цель экологической функции местного самоуправления – сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей природной среды, повышение ее качества и поддержание экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

При этом благоприятность окружающей природной среды заключается в таком состоянии экологических систем, при котором пользование ими не наносит ущерба жизни, здоровью и имуществу граждан, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья7.

Реализация экологической функции местного самоуправления, т.е. собственно природоохранная деятельность предусматривает осуществление комплекса мероприятий, выполняемых субъектами местного самоуправления постоянно и последовательно. Формами осуществления этой функции (как и остальных функций данного социально-правового института) являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления.



В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды - городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т.е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разделения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия. Решение этой непростой задачи и должно стать делом ближайшего будущего.
Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 1. - С. 18-20.

1 Анисимов Алексей Павлович, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Волгоградского филиала Московского университета потребительской кооперации, канд. юрид. наук; Алексеев Алексей Павлович, преподаватель Волгоградской академии МВД России, канд. юрид. наук.

2 Российская газета. – 2002. - 12 января. - № 6.

3 См.: ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.

4 Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова–на-Дону). – Ростов н/Д, 1996. – С. 74-75.

5 См.: Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление (Социально-экономический анализ). – М., 2001. – С. 37; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах): Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. - М., 1999. – С. 8.

6 См.: Глебов А.П. Сущностно-субстанциональный и функциональный подходы в исследовании государственных и правовых явлений // Проблемы теории государства и права / Ред. М.Н. Марченко. – М., 1999. – С. 158.

7 Анисимов А.П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты): Дисс. … канд. юрид. наук.  Волгоград, 1997. – С. 36.