Экономическая основа местного самоуправления - pismo.netnado.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1страница 2
Похожие работы
Экономическая основа местного самоуправления - страница №1/2

Глава V

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ



§ 1. Понятие и содержание экономической основы местного самоуправления

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было нами отмечено, экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.

Вопрос о становлении и развитии экономической основы местного самоуправления в нашей стране имеет свою историю.

Очень важным является этап становления местного самоуправления, который можно отнести к концу 80 — началу 90-х годов прошлого столетия. Он тесно связан с экономическими и политическими преобразованиями, проходившими в нашем государстве и обществе. Во всех этих преобразованиях была заложена идея децентрализации власти. И поскольку власть базируется на экономической основе, нужно было пересмотреть вопросы собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное соотношение между центральными и местными органами власти.

В соответствии со статьей 23 закона РСФСР «О собственности в РСФСР» муниципальная (коммунальная) собственность была присуща только районам, городам и входящим в них административно-территориальным образованиям. Область и край вообще не упоминались в качестве субъектов муниципальной собственности. Что касалось города и района, то законодатель относил к ним такие виды собственности, как имущество органов власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.

Новый этап становления экономической основы местного самоуправления оказался менее успешным.

Ничего существенного не внесли в жизнь Закон РСФСР «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы», Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1.

Эти законодательные акты России оказались менее эффективными даже, чем закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Они фактически перечеркнули нормы об увеличении финансовой базы местных бюджетов первичного уровня, поставив их в худшее положение по сравнению с тем, что было предусмотрено Законом СССР.

Поиск путей формирования представления об экономической основе местного самоуправления на этом не был завершен.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 от 12 августа 1995 года закрепил состав экономической основы без каких-либо существенных нововведений.

Понятие экономической основы местного самоуправления следует, на наш взгляд, определять через совокупность общественных отношений, складывающихся в местном самоуправлении.

Местное самоуправление, как публичная власть, имеет свои признаки, в том числе и экономической направленности. Мы уже приводили эти признаки в первой главе. По сути своей эти признаки представляют собой группы общественных отношений. Не являются исключением и признаки экономической направленности. Они составляют группу экономических отношений.

Местная публичная власть реализуется путем сочетания административных и экономических методов управления. Следовательно, ей присущи управленческие отношения административного и экономического характера. При этом экономические отношения играют определяющую роль.

Что касается местной публичной власти, то складывающиеся управленческие отношения при ее реализации представляют собой совокупность разных отношений, содержащих также элементы и базисных, и надстроечных отношений.

Из этого следует, что экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления характерно для англосаксонской концепции. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения.

Вообще любая форма собственности представляет собой «общественное отношение, которому присущи материальный субстрат и волевое выражение»1, это отношение субъекта к вещи2. Таким образом, муниципальная собственность и местные финансы, являясь составными частями экономической основы, представляют собой совокупность общественных отношений. А это означает, что и экономическая основа, состоящая из этих частей, представляет собой совокупность общественных отношений.

Экономическая основа местного самоуправления по составу состоит из муниципальной собственности, местных финансов, имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иной собственности, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Такой состав определен ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Состав экономической основы свидетельствует, что она состоит из нескольких групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления; отношений по поводу иной собственности. Все эти и другие отношения содержатся в ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации...».

Данный состав экономической основы местного самоуправления воспроизведен в законах о местном самоуправлении 18 субъектов Российской Федерации (Ямало-Ненецкий автономный округ, город Санкт-Петербург и др.) из 26 исследованных.

В других законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении состав экономической основы отличается от состава данного в Федеральном законе.

Законы о местном самоуправлении Республики Адыгея, Белгородской и Вологодской областей определяют состав экономической основы примерно так: «Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности, имущество, находящееся в государственной собственности, переданное органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей местного сообщества...». В Законе Республики Адыгея по сравнению с законами Белгородской и Вологодской областей не включаются в экономическую основу недра земли. То есть здесь появляются земельные отношения, т.е. отношения, складывающиеся по поводу использования природных ресурсов.

Закон о местном самоуправлении Краснодарского края (ст. 36) устанавливает, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах соответствующей территории за исключением отнесенных к федеральной собственности и собственности Краснодарского края; движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности; государственная собственность, переданная органам местного самоуправления для реализации отдельных полномочий, а также частная и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения соответствующей территории.

Законодатель как бы вычленяет муниципальную собственность из других видов собственности. В то же время он устанавливает, что и другие виды собственности должны вносить определенный вклад в формирование экономической основы местного самоуправления. Примерно такую же норму закрепляет Закон Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области».

Закон Свердловской области «О местном самоуправлении...» (ст. 9) дополняет к вышеназванным элементам экономической основы местного самоуправления земельные участки, промышленный и научно-культурный потенциал, используемые местным сообществом.

Закон Рязанской области «О местном самоуправлении...» (ст. 35) предусматривает в составе экономической основы также акции предприятий и банков.

Следует заметить, что одни субъекты Российской Федерации в содержание экономической основы включают все виды финансовых ресурсов, другие относят финансовые ресурсы к разновидности элементов муни ципальной собственности и включают их в состав муниципальной собственности. Назвать это недостатком не представляется целесообразным, так как, в любом случае, местные финансы выступают в роли формирующего элемента экономической основы местного самоуправления.

Следует обратить внимание на тот факт, что законы в любом случае тесно увязывают отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер. Развитие муниципальной и других форм собственности, например, в виде предприятий создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду. Все доходы поступают в местный бюджет.

Увеличение доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т.д.

Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны она может способствовать пополнению доходной части бюджета, с другой - она требует расходов на ее содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муниципальной собственности дают доход. Например, объекты здравоохранения, образования, культуры, то есть бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат, чтобы функционировать. Естественно, что эти объекты не являются источниками доходов.

Чтобы покрыть расходы на указанные и другие сферы деятельности, необходимо изыскивать финансовые ресурсы. Самый разумный выход, по нашему мнению, состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создание прибыльных муниципальных предприятий и организаций. Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но все же каждый собственник должен иметь свою собственность. Только тогда можно рассчитывать на самостоятельность в своей деятельности и на успешное достижение целей. Муниципальная власть не является исключением, у нее есть для этого возможности. Задачу эту можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов: регулирования отношений муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной деятельности, создания объектов других форм собственности. Все это звенья одной цепи, связывающей процесс экономических преобразований на территории муниципального образования.

Регулирование отношений муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию в виде объектов и получению от нее доходов в местный бюджет. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать состояние местного бюджета. Хорошего, стабильного состояния местного бюджета можно достичь, по нашему мнению, только при наличии достаточного объема муниципальной и иных форм собственности, дающих доход.

Одним из способов, с помощью которого можно укреплять экономическую основу местного самоуправления, является приватизация муниципальной собственности. Приватизация должна быть не кампанией, как это произошло в России в 90-х годах, когда почти все более или менее прибыльные предприятия были проданы по минимальным ценам, а мероприятием, нацеленным на укрепление местного бюджета. Под продажу следует определять, на наш взгляд, только объекты убыточной сферы. В частном секторе эти объекты, как правило, превращаются в объекты, дающие доход в местный бюджет. А это пополнение местной казны. За счет этих средств можно формировать бюджет развития, приумножать муниципальную собственность, расширять сферу производства и оказания услуг.

Инвестиции являются одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования. В особенности это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в состоянии выделить финансовые ресурсы на развитие производства и сферы услуг. При этом целесообразно, на наш взгляд, привлекать средства не только отечественных, но и иностранных инвесторов.

Важнейшим условием становления и укрепления экономической основы местного самоуправления является развитие предпринимательской, коммерческой деятельности.

Создание коммерческих организаций на территории муниципальных образований вполне реальная задача. Органы местного самоуправления при желании могут развернуть этот процесс и даже регулировать его. Регулирование это может состоять, например, в том, чтобы создавать льготы тем видам предприятий, которые задействованы на производстве материальных благ. Им можно было бы подешевле сдать землю в аренду или производственные площади если они есть, установить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Нужно дать возможность желающим создать такие предприятия, укрепить их, а затем через определенное время получить от них в бюджет соответствующие средства.

Решать все эти задачи с использованием предлагаемых инструментов нужно в рамках законодательства.

Важно принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих: порядок создания муниципальной собственности, ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной собственностью; порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.

На федеральном уровне давно пора решить вопрос о принятии закона о разграничении собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.

В период проведения экономических реформ в России были приняты отдельные нормативные акты, но они представляют собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к решению задачи.
§ 2. Муниципальная собственность: понятие, содержание, проблемы

Термин «собственность», считает В.А. Рахмилович, употребляется в двух различных смыслах:

- в юридическом - как обозначение вещного права, права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);

- в экономическом - как обозначение совокупности экономических (как принято говорить - производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности».

Конституция РФ употребляет термин «муниципальная собственность» и в первом и во втором смысле. В первом смысле муниципальная собственность закреплена в ст. 130 п. 1 и ст. 132 п. 1 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В ст. 8 Конституции термины «собственность» и «формы собственности» употребляются во втором (экономическом) смысле как совокупность экономических отношений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» употребляет термин «муниципальная собственность» также в юридическом и экономическом смыслах. В ст. 1, п. 1, ст. 28 ст. 29, п. 1 Закона термин «муниципальная собственность» употребляется как совокупность экономических отношений. В названных статьях не указываются полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению.

В пунктах 2, 3, 4 статьи 29 закона термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом смысле.

В Гражданском кодексе РФ термин «муниципальная собственность» как и собственность вообще используется только в юридическом смысле. Об этом свидетельствует и название, и содержание раздела II Гражданского кодекса. Раздел назван «Право собственности и другие вещные права». В названном разделе обозначены субъекты права собственности, в том числе и муниципальной. Таковыми названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (ст. 215 п. 2).

Гражданский Кодекс РФ устанавливает право субъектов местного самоуправления на имущество, на вещь, на хозяйственный комплекс.

Из изложенного следует, что экономические отношения, которые представляет собой муниципальная собственность, будучи урегулированные нормами права, приобретают характер правоотношений.

Следовательно, муниципальная собственность, как составная часть экономической основы местного самоуправления, представляет собой совокупность регулируемых нормами права экономических отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования и самим субъектом права муниципальной собственности.

В качестве субъектов, как уже отмечалось, выступает муниципальное образование и органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. В соответствии со статьей 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для решения задач.

Согласно ст. 215 ГК Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определен состав муниципальной собственности, порядок формирования и управления. Например, Закон Рязанской области (ст. 36) -установил, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Далее определяется состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения.

В состав муниципальной собственности, согласно закону, входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, средства местного бюджета и целевых фондов, имущество органов местного самоуправления, муниципальные предприятия и организации муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности муниципального образования.

Примерно такой же состав муниципальной собственности предусмотрен в законах о местном самоуправлении республики Адыгея, Карачаево-Черкесской Республики, Пензенской, Читинской, Ярославской областей, Приморского края, Агинского, Бурятского, Таймырского, Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов и другие.

В законах других субъектов Российской Федерации состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как: унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, электрического транспорта, объекты внешнего благоустройства (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Как видно, конституционные нормы и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нашли свое развитие в законах субъектов Российской Федерации.
§ 3. Правовое регулирование отношений муниципальной собственности

Правовое регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. При этом оно осуществляется в рамках конституционного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, решений органов местного самоуправления.

Среди федеральных законов особое место занимает Гражданский кодекс Российской Федерации, закрепивший ряд норм, устанавливающих право муниципальной собственности, управление ею. Нормы, регулирующие отношения муниципальной собственности закреплены также, как уже отмечалось, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В ряде субъектов Российской Федерации приняты важнейшие законодательные акты, содержащие нормы, регулирующие отношения собственности, в том числе и муниципальной. К ним можно отнести законы и подзаконные акты, устанавливающие порядок формирования муниципальной собственности, управление и распоряжение этой собственностью, передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную

собственность, разграничения собственности на собственность субъекта РФ и муниципальную, законы о порядке учета государственной и муниципальной собственности и т.д.

Так, в Красноярском крае принят закон от 26.09.96 г. «О порядке безвозмездной передачи объектов краевой государственной собственности в муниципальную и приема муниципальной собственности в краевую государственную». В Московской области принят закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». Статья 2 закона определяет муниципальную собственность как достояние местного сообщества соответствующего муниципального образования, которая предназначена для решения вопросов местного значения. Закон устанавливает способы формирования муниципальной собственности.

Аналогичные законы приняты в Амурской, Архангельской, Астраханской, Белгородской, Калининградской и других областях1.

Регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется органами местного самоуправления на основании Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ, других законов и подзаконных актов.

Изучение нормативных актов, регулирующих отношения муниципальной собственности в 53 городах значения субъекта РФ и 10 городах районного значения показало, что этим вопросам уделяется особое внимание.

По состоянию на декабрь 1999 года представительными органами 63 городов принято 3600 нормативных актов2, регулирующих порядок формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью, обеспечения ее учета, приватизации и т.д.

Почти все взятые для изучения городские муниципальные образования имеют принятые представительными органами местного самоуправления положения о муниципальной собственности и реестре муниципальной собственности.

В городах Хабаровске, Улан-Удэ, Тюмени, Томске, Новосибирске, Кургане, Красноярске, Кемерово, Иркутске, Ижевске, Биробиджане, Белове, Ангарске представительные органы местного самоуправления приняли положения о реестре муниципальной собственности. В Благовещенске, Омске, Челябинске приняты решения о формировании муниципального земельного фонда.

По вопросам распоряжения и управления объектами муниципальной собственности представительными органами 63 городов принято 640 нормативных актов, в том числе в г. Омске - 111, в г. Кемерово - 73, в г. Новосибирске - 46, в г. Томске - 58, в г. Сургуте - 32, в г. Хабаровске - 28, в г. Иркутске - 27, в г. Новокузнецке - 20 и т.д.

Значительная часть нормативных актов (184) принята представительными органами местного самоуправления городов по вопросам приватизации муниципальной собственности.

Все города, взятые для изучения, имеют программы приватизации муниципальной собственности, в ряде городов приняты решения и положения, предусматривающие порядок продажи объектов недвижимости; распределения средств, поступающих от приватизации муниципальной собственности.

Представительные органы местного самоуправления городов приняли нормативные акты, закрепившие нормы о муниципальном кадастре недвижимости. Наибольшее число таких актов принято в г. Омске (17), Томске (5), Новосибирске (5), Красноярске (4) и т.д.

В основном нормативные акты приняты в виде решений и положений и предусматривают целый комплекс вопросов, связанных с порядком формирования, управления муниципальной собственностью, владения, пользования и распоряжения ею.

Вместе с тем, следует заметить, что в г. Чите все нормативные акты, о муниципальной собственности приняты в форме закона. Например, представительный орган г. Читы принял Закон г. Читы от 10.12.98 г. № 219 «О муниципальной собственности Читы»; Закон г. Читы от 22.10.96 г. «Об управлении муниципальной собственностью»1. Согласуется ли такая форма нормативного акта с Конституцией РФ. Из ряда статей Конституции РФ (ст. 4, п. 2; ст. 5, п. 2; ст. 15, ст. 76, ст. 105; ст. 106-108) вытекает, что нормативные акты в виде законов принимаются только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Относительно формы правовых актов органов местного самоуправления в Конституции РФ ничего не сказано.

В свою очередь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 19 закрепляет норму, которая устанавливает, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления... определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Это означает, что если субъект Российской Федерации, допустим, разрешает главе муниципального образования принимать решения в форме (в виде) закона, то он их вправе принимать. То же самое правило, выходит, распространяется и на Читинскую городскую Думу.

По нашему мнению, исходя из логики конституционных норм, Федеральный закон входит в противоречие с Конституцией РФ в части формы издания нормативных актов. Поэтому его необходимо привести в соответствие с Конституцией. Пункт первый статьи 19 Закона можно изложить в следующей редакции: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты в виде решений, постановлений, распоряжений». Вторую часть пункта первого статьи целесообразно при этом исключить из текста.

В противном случае, любой орган местного самоуправления, если ему позволит законодатель субъекта РФ, вполне сможет принимать законы.

Изучение нормативной базы органов местного самоуправления 63 городов, свидетельствует в целом о положительной тенденции складывающейся в формировании муниципальной собственности и управлении ею.

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 90-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1.

В соответствии с приложением № 3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.

В состав муниципальной собственности передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы либо подзаконные нормативные акты, предусматривающие порядок разграничения собственности на собственность субъекта РФ и муниципальную собственность, а также, устанавливающие какие объекты собственности передаются муниципальным образованиям. Такие акты приняты в Алтайском крае, Красноярском крае, Амурской, Ростовской, Омской, Тюменской, Томской, Новосибирской, Нижегородской, Московской областях и других1.

На законодательном уровне решаются и вопросы разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями. Так, в Алтайском крае 5 мая 1998 г. принят закон Алтайского края «О разграничении муниципальной собственности в Алтайском крае».

Статья 1 закона устанавливает, что в состав муниципальной собственности районных и внутрирайонных муниципальных образований входят средства, фонды, имущество, земли, ресурсы, предприятия и организации, определенные частью первой статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ст. 4 закона в перечень передаваемых объектов муниципальных образований могут быть включены: жилищный фонд, жилищно-эксплуатационные предприятия, нежилые помещения, в которых размещаются предприятия торговли, общественного питания, бытового обслуживания, аптеки, объекты инженерной инфраструктуры, обеспечивающие эксплуатацию жилищного, нежилого фонда и городского транспорта, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание и содержание указанных объектов; унитарные предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, учреждения и объекты здравоохранения, образования, культуры, туризма и спорта, объекты, не завершенные строительством. Перечень является открытым.

Инициатива о передаче объектов исходит от представительного органа внутрирайонного муниципального образования. В соответствии со ст. 5 закона он принимает решение о перечне объектов муниципальной собственности, истребованных в собственность данного внутрирайонного муниципального образования.

Однако не все объекты могут быть переданы по требованию внутрирайонных муниципальных образований в их собственность.

Статья 11 закона запрещает передавать в собственность внутрирайонных муниципальных образований объекты, предназначенные для удовлетворения потребностей всего населения района или населения нескольких муниципальных образований.

В ряде субъектов РФ для решения вопросов о разграничении собственности созданы специальные комиссии как на уровне субъектов РФ, так и на уровне районов значения субъекта Российской Федерации.


§ 4. Безвозмездная передача государственной собственности

Порядок передачи государственной собственности в состав муниципальной предусмотрен в ряде нормативных актов федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Ранее названное Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года установило, что передача объектов в муниципальную собственность осуществляется решением представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основании предложений представительных органов местного самоуправления, направляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

Представительный орган государственной власти рассматривал эти предложения и принимал соответствующее решение. В свою очередь, представительный орган местного самоуправления принимал решение о включении данных объектов в муниципальную собственность. В 1992 году распоряжением Президента Российской Федерации было утверждено Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядок оформления прав собственности1. Положение определило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность и порядок оформления прав собственности. Эти вопросы отнесены Положением к ведению комитетов по управлению имуществом городов и районов.

В дальнейшем порядок передачи государственной собственности субъектов Российской Федерации в состав муниципальной собственности стал определяться или же законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, или специальными законами о муниципальной собственности, о передаче объектов в состав муниципальной собственности. Нормативные правовые акты приняты как в форме законов, так и подзаконных актов в Алтайском крае, Красноярском крае, Амурской, Новосибирской, Омской, Ростовской, Томской, Тюменской и других областях.

Нормы этих правовых актов регулируют либо в целом отношения по передаче муниципальной собственности, либо касаются только отдельных видов объектов муниципальной собственности, передаваемых в состав муниципальной собственности.

В значительной части субъектов РФ (53) приняты нормативные акты в форме законов и постановлений глав администраций по передаче жилищного фонда и инженерных сетей, объектов коммунально-бытового обслуживания, торговли, общественного питания, здравоохранения, образования и т.д. в муниципальную собственность2.

В соответствии со ст. 1 закона Алтайского края «О передаче жилого фонда и инженерных сетей в муниципальную собственность», от 6.02.98 г. № 2-3 с. 2 обязательной передаче в муниципальную собственность подлежат объекты, находящиеся в хозяйственном ведении или оперативном управлении краевых государственных предприятий и не коммерческих организаций, а также коммерческих организаций, созданных в результате приватизации предприятий, находившихся в собственности края, либо переданных в установленном порядке из федеральной собственности в собственность края, в том числе:

жилые дома; сооружения и сети водопровода и канализации, котельные, тепловые сети, электрические сети, объекты благоустройства, другие сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры (за исключением находящихся на территории коммерческих и некоммерческих организаций); эксплуатационно-ремонтные организации, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, складские помещения (за исключением находящихся на территории коммерческих и некоммерческих организаций), а также машины и механизмы (транспортные средства, землеройная, уборочная техника и другое оборудование), предназначенное для технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Однако финансирование расходов по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и инженерных сетей, переданных в муниципальную собственность, согласно ст. 8 закона, осуществляют органы местного самоуправления.

Передача финансовых ресурсов, за счет которых необходимо покрывать расходы на содержание этих объектов, не предусмотрена, что противоречит Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И это касается не только Алтайского края. Точно такая же ситуация сложилась в значительной части субъектов Российской Федерации.

В докладе Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «Об основных направлениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации в свете издания Указа Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370» отмечен тенденциозный характер данного явления1. Такой подход может дискредитировать институт местного самоуправления. Объем компетенции, зафиксированный в законах, без наличия финансовых ресурсов на финансирование расходов убыточных сфер не может быть реализован. И тогда будет сделан вывод о несостоятельности местного самоуправления, о его неспособности решать задачи местного значения.

В законах субъектов РФ содержится различный порядок осуществления передачи объектов в состав муниципальной собственности.

Закон Красноярского края (ст. 2) установил, что органы государственной власти Красноярского края в пределах своей компетенции вправе передавать объекты краевой государственной собственности в муниципальную на безвозмездной основе2.

При этом законодатель подчеркивает, что безвозмездно передача объектов краевой государственной собственности в муниципальную может осуществляться исключительно в целях:

а) обеспечения экономической самостоятельности муниципальных образований;

б) реализации предусмотренных законом предметов ведения муниципального образования;

в) поддержки муниципальных образований, находящихся в сложных природно-климатических условиях;

г) сбалансированного социально-экономического развития территории Красноярского края.

В законе использован системный подход к решению задачи. Здесь проявляется принцип сочетания местных и государственных интересов, принцип соответствия полномочий материальным ресурсам, принцип сбалансированного развития территории всего Красноярского края. Такой подход вполне может обеспечить надлежащее управление на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно закону инициатива передачи объектов принадлежит как органам государственной власти края, так и органам местного самоуправления.

Для передачи объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность органы местного самоуправления разрабатывают перечень объектов, передаваемых в муниципальную собственность, по форме, установленной комитетами по управлению имуществом субъектов Российской Федерации.

Представительный орган местного самоуправления принимает решение о направлении в комитет по имуществу субъекта Российской Федерации перечня объектов государственной собственности субъекта Российской Федерации, передаваемых в муниципальную собственность для его утверждения. К решению прилагается письменное обоснование необходимости передачи объектов в муниципальную собственность, перечень передаваемых объектов, составленный в двух экземплярах, и экономическое обоснование возможности содержания объектов за счет средств муниципального образования.

Закон Московской области, кроме этого, предусматривает необходимость наличия письменного согласия или несогласия руководителя унитарного предприятия или учреждения на передачу объекта в муниципальную собственность, а также соответствующего департамента администрации области.

Согласно закону Красноярского края Комитет по управлению государственным имуществом обязан зарегистрировать предложения органов местного самоуправления о безвозмездной передаче объектов краевой государственной собственности в муниципальную в день их поступления, рассмотреть и подготовить по ним заключение в месячный срок. Заключе ние должно отражать не только экономическую целесообразность, но и социальные последствия.

Предложения о передаче объектов краевой государственной собственности в муниципальную и заключения по ним вносятся на рассмотрение губернатора края. .

Губернатор края в двадцатидневный срок рассматривает предложения, согласовывает вопрос с Законодательным собранием края и принимает соответствующее решение в срок не позднее трех месяцев с момента поступления предложений в Комитет края по имуществу.

Решением может быть отказано в передаче объектов в муниципальную собственность по ряду причин.

Решение, принятое соответствующим органом государственной власти, или должностным лицом субъекта Российской Федерации, является документом, устанавливающим право муниципальной собственности на переданные объекты.

После принятия решения на уровне субъекта Российской Федерации представительный орган местного самоуправления принимает свое решение о приеме объектов в состав муниципальной собственности. Данное решение направляется Комитету по имуществу субъекта Российской Федерации с пообъектным перечнем.


следующая страница >>