Черноморец Альберт Евгеньевич доктор юридических наук, профессор Алексеев Алексей Павлович кандидат юридических наук Анисимов А. П. - pismo.netnado.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Доктор биологических наук, профессор 4 1288.63kb.
Доктор экономических наук В. И. Чинаров, доктор сельскохозяйственных... 5 1598.07kb.
А. В. Мелехин мелехин Александр Владимирович, доктор юридических... 97 15087.45kb.
Особенная учебник для вузов 36 12518.04kb.
Ж. О. Карапетян П68 Правоведение / В. В. Кулаков [и др.]. Ростов... 1 213.51kb.
Кандидат юридических наук, докторант кафедры государственного строительства... 1 123.13kb.
А. П. Анисимов, доктор юридических наук Ведущий научный сотрудник... 1 117.34kb.
Особенная часть 1 211.04kb.
А. Е. Черноморец Экологическое предпринимательство: проблемы и перспективы 1 56.2kb.
Задача: показать положительную роль химии в решении проблемы охраны... 1 96.25kb.
Курбонов Каримхон Муродович Официальные оппоненты: доктор медицинских... 1 277.75kb.
1. источник доходов на уровне микроэкономики 2 673.14kb.
Урок литературы «Война глазами детей» 1 78.68kb.
Черноморец Альберт Евгеньевич доктор юридических наук, профессор Алексеев Алексей - страница №1/3

Анисимов А.П.



Правовые проблемы охраны земель
поселений



Учебное пособие


Волгоград


2003
ББК

А

Рецензенты:
Черноморец Альберт Евгеньевич – доктор юридических наук, профессор

Алексеев Алексей Павлович – кандидат юридических наук
Анисимов А.П.
Теоретические проблемы охраны окружающей среды городских поселений: Учебное пособие. – Волгоград., 2003. – 90 с.

Учебное пособие посвящено комплексному исследованию правовых вопросов охраны земель поселений как составной части окружающей среды по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основе анализа действующего земельного, экологического, градостроительного и иного законодательства, а также научно-теоретических работ предлагаются пути совершенствования федерального и регионального законодательства.

Для преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, практических работников, занимающихся проблемами охраны окружающей среды и рационального использования земель поселений, а также всех, кому не безразличны вопросы природоохранной деятельности.
Содержание
Введение………………………………………………………………………………..………4-8
Глава 1. Общая характеристика основных направлений охраны окружающей среды поселений………………………………………………………………………………………...………9-20
Глава 2. Правовые проблемы охраны земель при осуществлении отдельных видов деятельности на территории поселений………….………………………………………….………21-36
Глава 3. Правовые проблемы охраны природных объектов, расположенных на землях поселений………….………………………………………………………………………………….37-53
Глава 4. Охрана земель поселений с особым эколого-правовым статусом………….….54-72
Заключение……………………………………………………………………….…………73-79

Библиография……………….………………………………………………………………80-90



Введение

По подсчетам ряда ученых, в настоящий момент половина населения мира (в Европе даже 70 %) живет в городах, а их воздействие на окружающую среду хорошо видно из Космоса. Так, В.А. Зубаков отмечал, что «экологический след Лондона в 125 раз превышает площадь самого города. В 1990 г. в мире было 326 городов с населением более 1 млн. человек. Ежедневный прирост населения в городах составляет 160 тысяч человек. При этом более 1 млрд. их жителей, т.е. каждый третий, испытывает опасное для здоровья загрязнение воздуха. Так, в 11 городах Китая мелкие частицы угля становятся причиной 50 тысяч случаев преждевременной смерти и 400 тысяч заболеваний бронхов ежегодно. Поэтому некоторые города в Европе и Америке стали вводить ограничение на движение частных автомобилей. Многие города мира превысили также пределы расходования артезианской воды».1 Не является исключением из мирового правила и экологическая ситуация в городах России.

По некоторым оценкам, земли 2,9% городов России отнесены к чрезвычайно опасной категории загрязнения токсичными веществами; 7,8% городов – к опасной категории загрязнения; 11% городов – к умеренно опасной. Например, на территории городов Котово, Иваново и Томска максимальное содержание нефти превышало фоновый уровень в 9-56 раз, среднее – в 4-7 раз.2 Другим показателем величины антропогенной нагрузки является плотность выбросов загрязняющих веществ на душу населения и плотность на единицу площади города. В ряде городов (Москва, Кемерово, Красноярск, Омск, Липецк и др.) плотность выбросов на единицу площади превышает 100 т/кв.км. Наибольшее количество оксида углерода на единицу площади (более 1000 т/кв. км) приходится на такие города, как Липецк, Москва и Новокузнецк. Наибольшая плотность на душу населения (больше 600 кг) – в Липецке и Новокузнецке. Для Волгограда в 1998 г. плотность выбросов в атмосферу на душу населения составила 100 кг, а плотность на 1 км – 238,8 т.3 Приведенные цифры обуславливают необходимость четкого правового регулирования охраны окружающей среды в городских и сельских поселениях.

Охрана окружающей среды городских поселений и агломераций4 осуществляется по нескольким направлениям. Во-первых, осуществляется комплексная охрана городских экологических систем (естественных, трансформированных, модифицированных). Существование данной проблемы очевидно, поскольку совокупные выбросы и сбросы в окружающую среду городских хозяйствующих субъектов, размещение в черте города бытовых и производственных отходов, загрязнение городских природных ресурсов приводят к определенного совокупному эффекту. Более того, определенные виды вредного воздействия, будучи по отдельности малоопасными для окружающей среды, соединяясь образуют более канцерогенные вещества. Именно этим и объясняется необходимость охраны не только отдельных частей территории поселения или соблюдение экологических требований в ходе ведения хозяйственной деятельности, но и разработка мер по комплексной охране территории всего поселения с учетом совокупного антропогенного воздействия на городские экосистемы.5

В качестве второго направления природоохранных мероприятий в городах следует рассматривать обеспечение соблюдения требований по охране окружающей среды в ходе осуществления хозяйственной деятельности человека – размещения отходов, проектирования, строительства, реконструкции жилой и промышленной застройки и т.д.

Третьим направлением охраны окружающей среды городов является охрана городских природных ресурсов – земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая городские леса). Необходимость данного направления представляется очевидным, поскольку расположенные на территории любого поселения все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных на охрану отдельных видов природных объектов, имеющих определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды городов. Например, комплекс мер по охране городских лесов (например, от пожаров) будет включать в себя перечень мер, не актуальных для охраны расположенных в черте города водных объектов, и наоборот.

Наконец, четвертым направлением является охрана окружающей среды поселений, в границах которых находятся особо охраняемые природные территории или зоны экологического неблагополучия (либо поселение полностью располагается в границах таких территорий и зон). Необходимость данного направления исследований обусловлена тем, что в черте поселений могут располагаться как полностью деградировавшие экосистемы (причем все поселение может представлять собой совокупность таковых), так и включать в себя чудом сохранившиеся участки нетронутой естественной природы. Такие объекты, находясь в центре антропогенной деятельности человека, находятся в наиболее уязвимом положении, подвергаясь ежедневно воздействию разнообразных факторов антропогенной деятельности. Это обусловливает особый подход к организации их охраны.

Таким образом, даже из приведенного беглого анализа основных направлений охраны окружающей среды городов видно, что данные проблемы должны явиться предметом исследования не одной научной работы. Такой вывод будет являться еще более очевидным, если мы представим последствия негативного воздействия загрязненного природного комплекса городов на состояние здоровья населения, а также размер убытков, причиняемых имуществу из состава всех форм собственности неблагоприятным воздействием окружающей среды городов. Как справедливо отмечал И.Е. Миняев, «экологическая безопасность окружающей среды города понятие двуединое. Во-первых, подразумевается безопасность человека – горожанина от опасного или неблагоприятного для его жизни и здоровья воздействия со стороны той среды, которая его окружает в процессе жизнедеятельности, а, во-вторых, под этим подразумевается обеспечение безопасности элементов окружающей среды города естественного происхождения от вредных или опасных для них последствий человеческой деятельности».6

В данной работе будут преимущественно рассмотрены вопросы охраны только земель (почв) поселений (преимущественно на примере земель городских поселений) от воздействия хозяйственной и иной деятельности человека. Вопросы охраны земельных участков в черте поселений, выполняющих специальные задачи (транспортные, связи и т.д.) от негативного воздействия не столько человека, сколько окружающей среды (подмывание, подтапливание дорог, мостов, строений и сооружений и т.д.) не будет являться предметом нашего рассмотрения. Эти и многочисленные другие проблемы охраны земель поселений еще ждут своего отдельного исследования.

Таким образом, целью данной работы будет являться комплексное исследование различных видов и форм негативного воздействия антропогенной деятельности человека на земельные участки (и окружающую среду в целом) поселений, выявление проблем и перспектив природоохранной деятельности, осуществляемой гражданами, юридическими лицами и органами власти всех уровней в границах городских и сельских поселений.

В связи с этим, задачами настоящей работы будет являться, во-первых, постановка проблемы – определение понятия «охрана земель поселений», ее видов и форм, субъектов и объектов и т.д. Во-вторых, раскрытие основных направлений охраны окружающей среды в поселениях. В-третьих, анализ особенностей эколого-правовых требований к осуществлению хозяйственной и иной деятельности в черте поселений. В четвертых, выявление особенностей охраны земельных участков, занятых зелеными насаждениями и водными объектами в черте поселений. В пятых, исследование особенностей правового режима земель городов, расположенных в границах (или имеющих в границах) особо охраняемые природные территории (далее ООПТ) или зоны экологического неблагополучия. В-шестых, исследование роли органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и общественных объединений в деле охраны земель поселений.

Общие вопросы природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности, в том числе в рамках отдельных категорий земель, были рассмотрены в трудах Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Ерофеева Б.В., Габитова Р.Х., Жарикова Ю.Г., Иконицкой И.А., Колбасова О.С., Крассова О.И., Круглова В.В., Петрова В.В., Разгельдеева Н.Т., Тагирова Т.Т., Чубукова Г.В. и некоторых других ученых.

Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным аспектам такой охраны были посвящены работы Алексеева А.П., Выпхановой Г.В., Голиченкова А.К., Горбового В.Ф., Гусева Р.К., Заславской Л.А., Соболь И.А., Попкова В.В., Ткач Г.И., Таболина В.В., Транина А.А., Малышевой Н.Р., Миняева И.Е., Харькова В.Н., Шемшученко Ю.С., Шуплецовой Ю.И. и ряда других исследователей, включая представителей стран ближнего зарубежья (Митрофанская Ю.В., Шингель Н.А).

Однако отдельного научного исследования охраны именно земель поселений до сих пор не произведено.



Следует сразу отметить, что предусмотренный законодательством РФ и субъектов РФ комплекс мер по охране окружающей среды (в том числе охране земель) поселений реализуется на практике в разных поселениях по-разному, включая принципиальные отличия в организации работы местных органов власти. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. К числу объективных причин, влияющих на природоохранную деятельность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, относятся следующие.

Во-первых, поселение может быть городским либо сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обуславливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации.7 Для населения сельских поселений более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения земель поселений отходами животноводческих комплексов или пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем, отдельных экологических служб не создается.

Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) поселения, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов власти города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью властных структур большинства других городских поселений.

В-третьих, городские (сельские) поселения, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.

Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.



Глава 1. Общая характеристика основных направлений охраны окружающей среды поселений

Земля Российской Федерации является составной частью окружающей среды, подлежащей охране от загрязнения, истощения, деградации и иного негативного воздействия. Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранность экологических систем, способность земли быть средством производства и основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Учитывая неотъемлемую связь земель с окружающей средой, необходимо выявить содержание охраны окружающей среды в целом.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно-территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах».8

Однако в данном случае окружающая среда рассматривается в «широком» смысле, включая «материальные ценности и условия жизнедеятельности», что, по нашему мнению, в состав окружающей среды включать не следует. Объектом охраны окружающей среды поселений являются все городские экологические системы, как в своей совокупности, так и дифференцированно (водные экосистемы, озелененные территории и т.д.).

Напротив, в «узком» смысле данное понятие рассматривает Ю.В. Митрофанская, которая полагает, что под правовой охраной окружающей среды в городах следует понимать “систему государственных и общественных мер, направленных на поддержание качества окружающей среды в городах”.9

Охрана окружающей среды в поселениях может осуществляться по нескольким направлениям. Например, Н.А. Шингель полагает, что по функциональным признакам правовая охрана окружающей среды городов включает в себя «во-первых, экологические требования к размещению и развитию городов как центров расселения людей, во-вторых, экологические требования к хозяйственной деятельности в городах как центрах размещения производительных сил, в-третьих, экологические требования, обеспечивающие социально-экологическое благополучие населения городов».10

С таким подходом следует в целом согласиться. На наш взгляд, охрана окружающей среды городских и сельских поселений ведется по трем принципиальным направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном поселении зависит, как уже отмечалось, от состояния окружающей среды на его территории, экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.

Первое направление охраны окружающей среды городских и сельских поселений заключается в учете экологических требований при организации планировки и застройки городов в соответствии с требованиями Градострои­тельного кодекса РФ от 7 мая 1998 г. Разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территории городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и здоровье человека.

В градостроительную документацию всех видов в соответствие с за­данием на ее разработку включаются разделы об охране недр, окружающей среды, о рациональном использовании природных ресурсов и землеустройстве. При осуществлении градостроительной деятельности ее субъекты обязаны соблюдать требования по рациональному землепользова­нию, охраны природе, ресурсосбережению, а также принимать меры по за­щите территорий от опасных природных и техногенных процессов.

Строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возможности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.

В законах ряда субъектов РФ данные природоохранные требования были дополнены и расширены. Так, ст. 4 закона города Москвы от 21 октября 1998 г. «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы» устанавливает на территориях природного комплекса столицы пять режимов регулирования градостроительной деятельности. Так, в пределах территорий и участков с режимом № 1 не допускаются изменения ландшафта, существующих и исторически сложившихся природных объектов, парков, садов, бульваров, скверов, объектов благоустройства и застройки, кроме изменений, связанных с восстановлением нарушенных природных объектов или реставрацией историко - культурных объектов. В пределах территорий и участков с режимом № 2 разрешаются новое озеленение и благоустройство, реконструкция инженерных сетей, пешеходных дорог и проездов, зданий и сооружений, а также ограниченное новое строительство объектов, необходимых для содержания территории и деятельности хозяйствующих субъектов, не противоречащей установленному назначению территории и т.д.



Второе направление охраны окружающей среды городских и сельских поселений заключается в обеспечении санитарно-эпидеми­ологического благополучия населения, то есть такого состояния здоровья населения, среды обитания людей, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благопри­ятные условия его жизнедеятельности. Правовое обеспечение санитарного режима в городских и сельских поселениях включает в себя, в частности, следующие меры:

а) Соблюдение санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам. Водные объекты, расположенные на территории городских и сельских поселений, не должны являться источниками негативных воздействий на здоровье населения. Критерии безопасности и безвредности водных объектов для здоровья населения устанавливаются санитарными правилами. Разрешение на использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного использования водного объекта.

б) Санитарно-эпидемиологические требования к атмосферному воздуху на территории городских и сельских поселений. ПДК (ПДУ) химических, биологических веществ и микроорганизмов устанавливаются санитарными правилами. Нормативы допустимого воздействия на атмосферный воздух (включая нормативы допустимых выбросов вредных веществ и микроорганизмов), проекты санитарно-защитных зон утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных нормативов и проектов санитарным правилам.

При проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, в пределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.

в) Санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. Содержание территорий городских и сельских поселений должно отвечать санитарным правилам. Порядок и условия содержания территорий городских и сельских поселений устанавливается органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии указанного порядка и условий санитарным правилам.

Третье направление охраны окружающей среды городских и сельских поселений заключается в проведении мероприятий по благоустройству территорий поселений. Вопросы благоустройства (включая озеленение) отнесены к числу вопросов местного значения, осуществляемых органами местного самоуправления и финансируемых исключительно из местных бюджетов (ст. 87 Бюджетного кодекса РФ).

Благоустройство - совокупность систем и объектов, построенных или произведенных действиями предприятий и организаций, физических лиц, направленная на создание или улучшение условий проживания жителей и функционирования инфраструктур города в соответствии с действующим законодательством, утвержденными нормами и правилами.

К понятию благоустройства или его объектов относятся: здания и сооружения, дороги, проезды, площади, тротуары, инженерные сети, мосты, путепроводы, дамбы, набережные, пляжи, гидротехнические сооружения, памятники, обустройство и сооружения транспортного назначения, освещение, озеленение, санитарная очистка и уборка и т.д.11

Под озеленением следует понимать деятельность органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан по выращиванию (восстановлению) древестно-кустарниковой, травяной растительности и иных зеленых насаждений естественного и искусственного происхождения в черте городских и сельских поселений.

Зеленые насаждения можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В широком смысле в них следует включить все виды насаждений, произрастающих в городских поселениях (леса, парки, лесопарки, сады, кустарники и др.). В узком смысле под ними следует понимать все виды зеленых насаждений, произрастающих в городах, за исключением лесов, лесопарков и некоторых парков, образующих леса (например, парк «Сокольники», который входит в состав городских лесов Москвы).12

Зеленые насаждения поселений выполняют две основные функции: экологи­ческую и культурно-оздоровительную. Например, согласно ст. 133 Лесного кодекса РФ, леса, расположенные на землях городских поселений (городские леса) предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки.

Правилами землепользования и застройки городских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговременного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озеленение улиц, проездов, набережных, бульваров. Для отдельных муниципальных образований с учетом географического расположения, господствующего ландшафта правила застройки предусматривают и определенные особенности. Так, для города Владивостока актуальна нетипичная для большинства муниципальных образований проблема освоения склонов городских сопок, потерявших свою естественную растительность под нагорные парки.

Таким образом, цели и задачи охраны земель поселений являются производными от целей и задач охраны окружающей среды как совокупности экосистем всего поселения в целом. При этом однозначно вычленить проблемы охраны исключительно земель из общей картины охраны окружающей среды поселений не возможно. Мы и не будем ставить такой задачи, а постараемся показать проблемы охраны земель поселений дифференцированно, а также в комплексе с тесно связанными с ними проблемами охраны других составных частей городской экологической системы. В связи с этим, первоначально представляется необходимым определить предмет исследования - понятие «охрана земель».

Общепринятого понимания охраны земель пока не сложилась как в науке, так и в законодательстве и правоприменительной практике. Так, некоторые исследователи понимают под правовой охраной земель «установление системы организационно-правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель как важнейшего объекта окружающей природной среды, включающей в качестве главной составной части правовое регулирование порядка землепользования и обеспечение публичных интересов, а также установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и охране земель».13 По мнению других авторов, правовая охрана земель – это «установленные нормами права меры, направленные на сохранение, улучшение и восстановление земель и защиту субъективных прав на землю».14

Применительно к отдельным категориям земель, предпринимались попытки перейти от общего определения к учету особенностей соответствующей категории земель. Так, по мнению Т.Т. Тагирова, «охрану земель можно определить как совокупность правовых норм, направленных на обеспечение необходимого для развития сельскохозяйственного производства количества земель и их качественного состояния, а также деятельность на основании этих норм государственных органов (а в соответствующих случаях – общественных организаций и землепользователей) по управлению государственным земельным фондом, предупреждению и выявлению нарушений правовых норм об охране земель, привлечению виновных к ответственности и устранению вредных последствий правонарушений, поощрению землепользователей за проведение работ по охране земель».15

Однако, не смотря на ряд удачных определений охраны земель отдельных категорий, исследование и определение содержания охраны земель поселений до сих пор произведено не было, хотя данная деятельность имеет значительную специфику. Главным образом, она заключается в своеобразии целей охраны земель поселений. Земли поселений не выступают основой обеспечения продовольственной безопасности страны, их использование не предполагает повышения их плодородия, внесения минеральных удобрений, мелиорацию и т.д. Отсюда ясно, что многие природоохранные мероприятия, обязательность проведения которых на землях сельскохозяйственного назначения не вызывает сомнений, для земель поселений не актуальны либо просто не нужны (мелиорация, например). Определенные отличия мы обнаружим и в целях и задачах охраны земель лесного или водного фонда, с одной стороны, и земель поселений, с другой. Известно, что лесной фонд не включает в себя городские леса и иную древестно-кустарниковую растительность, произрастающую на землях поселений (ст. 10 ЛК РФ). Различны и цели лесопользования на землях лесного фонда и в городе. Учитывая, что использование городских лесов ориентировано на культурно-массовые и рекреационные мероприятия (в отличие от лесов III группы, например), различны будут цели и методы охраны лесов. Так, авиационная охрана лесов от пожаров вряд ли применима для охраны городских лесов. Намного менее актуально (по размаху и затратам) и проведение в городских лесах мероприятий по их защите от вредителей и болезней. Аналогичные отличия в целях и методах охраны земель можно обнаружить применительно к любым категориям земель в земельном фонде России.

При этом нельзя упускать из виду общее сходство целей и задач охраны земель всех категорий - недопущение вредных воздействий в ходе хозяйственной деятельности на землю как составную часть окружающей среды и необходимость принятия быстрых и эффективных мер в случае, если такое вредное воздействие все же состоялось.

В связи с этим представляется, что под охраной земель поселений следует понимать совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на поддержание и восстановление благоприятного для жизни и здоровья человека качества земель городских и сельских населенных пунктов как составной и неотъемлемой части окружающей среды, закрепляющих необходимость их рационального использования в качестве места размещения жилых, общественно-деловых, культурно-оздоровительных и иных объектов в интересах обеспечения устойчивого развития поселений Российской Федерации.

Рассматривая понятие «охрана земель», нельзя обойти вниманием и проблему соотношения понятий «охрана» и «использование» земель. Действующее законодательство указывает на один правомерный вариант такого соотношения – рациональное использование земель. Необходимость четкого понимания данного термина прямо вытекает из действующего законодательства, связывающего с рациональным или нерациональным использованием земель различные правовые последствия вплоть до изъятия земельного участка (ст. 285 ГК РФ). В научной литературе, за последние годы сформировалось два принципиальных подхода к соотношению данных понятий. По мнению одной группы авторов, рациональное использование и охрана земель представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, то есть это различные явления в сфере взаимодействия общества и природы. Другая группа авторов полагает, что рациональное землепользование включает также и охрану земли в процессе ее использования. Иными словами, землепользование является рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.16 Так, В.Н. Харьков пишет, что «под рациональным использованием земель следует понимать эффективное, целевое (либо с соблюдением иного правового режима) использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека».17

Как видно из этого определения, понятия «рациональное использование» и «охрана» земель используются рядом, что обусловливает необходимость более четкого выявления их соотношения. Представляется, что охрану земель не следует сводить лишь к их неприкосновенности. Наоборот, она сочетается с интенсивным использованием земельных ресурсов и является необходимым условием их длительного и эффективного использования. В тоже время, использование и охрана земель находятся в сложном соотношении.

На наш взгляд, охрана земель любой категории и их рациональное использование являются двумя сторонами одной медали, поскольку отражают две формы взаимодействия общества и природы: природопользование и охрану природы. Когда мы говорим о рациональном использовании земель поселений, то предполагаем соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков. В этом случае не возникает необходимости в применении мер по охране земель, следовательно, в определенном смысле требования рационального использования и охраны земель сливаются. Однако в случае, если предусмотренные законодательством требования в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит ухудшение качества земель, и, соответственно, окружающей среды городов. В этом случае мероприятия по охране земель будут нацелены на обеспечение соблюдения городскими природопользователями установленных законодательством норм и правил по охране земель.

Охрана и рациональное использование земель различаются и по кругу требований. Например, самовольная постройка как таковая не обязательно оказывает неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды городского или сельского поселения. В тоже время, самовольное строительство противоречит земельному и градостроительному законодательству, предусматривающему посредством введения градостроительных регламентов определенные параметры и виды застройки, а также порядок получения разрешения на строительство. Другим примером не рационального использования земель поселений, не влияющем прямо на экологическое состояние земель, является не продуманное градостроительное планирование, которое в городе Волгограде, например, привело к вытягиванию города вдоль реки Волга на протяжении почти 100 километров. Это влечет косвенно и ряд экологических последствий в связи с удлинением транспортных коммуникаций и увеличением вредных выбросов от автомототранспорта при доставке пассажиров и грузов из одного конца города в другой. В то же время не следует понимать под рациональной застройкой города наличие только плотной высокоэтажной застройки, поскольку для сбалансированного развития городских поселений и агломераций необходимо и наличие незастроенных озелененных территорий, рекреационных зон.

Представляется, что охрана земель поселений только в одном случае не будет никак связана с проблемой рационального использования городских (сельских) земель. Это произойдет при создании в черте поселения особо охраняемых природных территорий (памятников природы, например), полностью изъятых из любого хозяйственного использования и законсервированы в естественном состоянии для будущих поколений людей. Поэтому здесь можно говорить только о косвенной связи охраны и рационального использования. Последнее будет выражаться, например, в соблюдении специальных градостроительных правил застройки территории, расположенной в границах охранной зоны такой особо охраняемой природной территории.

Таким образом, под рациональным использованием земель поселений следует понимать деятельность по проектированию, размещению, эксплуатации и выводу из эксплуатации хозяйственных, коммунально-бытовых и иных объектов в черте поселений, осуществляемую с соблюдением градостроительных и технических регламентов, иных нормативных предписаний и мнения населения в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды и устойчивого развития поселения. Исходя из приведенных определений, становится более ясной и цель охраны земель поселений как неотъемлемой составной части земельного фонда России.



Целями охраны земель поселений являются, во-первых, предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нару­шения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйствен­ной деятельности, и, во-вторых, обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградация, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной и иной деятельности.

Целями рационального использования земель поселений являются экологически обусловленное размещение хозяйственных, общественно-деловых и иных объектов, не вызывающее превышение нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и, следовательно, не приводящее к превышению предусмотренных экологическим законодательством нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Реализацию данных целей законодатель предполагает посредством возложения на собственников земельных участков, зем­лепользователей, землевладельцев и арендаторов обязанностей по проведению группы мероприятий, в том числе по сохранению почв от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламле­ния отходами производства и потребления, загрязнения и других негативных (вредных) воздействий, а также мероприятий по внедрению новых технологий и проведение восстановления нарушенных земель. При этом проблемы обеспечения повышения плодородия почв для земель, расположенных в большинстве территориальных зон поселений, не имеет принципиального значения.

На органы государственной власти и местного самоуправления, в свою очередь, также возлагаются обязанности по разработке федеральных, регио­нальных и местных программ охраны земель с учетом осо­бенностей хозяйственной деятельности, природных и других усло­вий, осуществление консервации земель, закрепление в составе градостроительной и иной документации экологических нормативов и правил и т.д.

Для повышения заинтересованности землепользователей в сохранении и восстановлении почв, органами государственной власти и местного самоуправления может предусматриваться система общесоциальных и юридических гарантий. В число общесоциальных гарантий входят экономические, политические, духовно-нравственные и иные условия реализации и средства защиты экологических прав человека. В их числе можно отметить, например, экономические стимулы, устанавливаемые в порядке, определенном бюджетным и налоговым законодательством (например, ст. 59, 64 Бюджетного кодекса РФ). Закрепление такого вида гарантий продолжает традицию советского периода, поскольку ст. 29 ЗК РСФСР 1970 г. предусматривала обязанности промышленных и иных предприятий в области охраны земель, а ст. 30 – меры экономического стимулирования за выполнение землеохранных мероприятий.

В настоящий момент большое значение в реализации данной задачи имеет деятельность органов местного самоуправления в случаях, когда законами субъектов РФ для них предусмотрены соответствующие дополнительные полномочия в области экономического стимулирования охраны земель.

Как правило, указанные мероприятия включают в себя выделение и использование средств из местных бюджетов, а также иных источников на землеустройство, восстановление плодородия почв, проведение различных почвозащитных мероприятий, благоустройство территорий поселений.18 Большую роль в реализации землеохранных мероприятий играет и деятельность экологических фондов в тех субъектах РФ и муниципальных образованиях, где они не были ликвидированы в 2001-2002 году.19

Духовно-нравственной гарантией реализации экологических прав граждан, не получившей пока общественного признания и, тем более, нормативного закрепления является отсутствие эстетического загрязнения окружающей среды. Действительно, унылая застройка, неправильно обрезанные «под ноль» деревья, низкий уровень благоустройства негативно влияют на работоспособность и самочувствие, а, как следствие, и здоровье граждан.20

К числу юридических гарантий относятся гарантии, предусмотренные конституционным, градостроительным, экологическим и иным законодательством. Например, к числу градостроительно-правовых гарантий следует отнести установленную законом необходимость разработки градостроительной документации, осуществление строительства и реконструкции городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека (ст. 10 Градостроительного кодекса РФ). В градостроительную документацию всех видов в соответствии с заданием на ее разработку обязательно включаются разделы об охране недр, окружающей природной среды, о рациональном использовании природных ресурсов и землеустройстве.

Например, в генеральном плане города Сыктывкар (Республика Коми) наряду с рекомендациями по функциональному зонированию пригородной зоны города, параметрам и конфигурации его природного каркаса, размещением элементов экологической инфраструктуры, было проведено эколого-экономическое обоснование по переносу строительства вблизи города крупного газо-химического промышленного комплекса и крупной ГРЭС в другой район, безопасный в гигиеническом отношении для населения. Так была решена крупная эколого-градостроительная задача, значение которой в создании экологически безопасной обстановки в городе очень велико.21

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится на основе экологических нормативов и технических регламентов с учетом результатов государственной экологической и иных экспертиз, осуществляемых в сфере охраны окружающей среды. В числе последних следует выделить экспертизу обеспечения радиационной безопасности, экспертизу промышленной безопасности опасных производств и объектов, санитарно-эпидемиологическую экспертизу и ряд других.22



Глава 2. Правовые проблемы охраны земель при осуществлении отдельных видов деятельности на территории поселений

На состояние земель поселений влияют различные социальные, экологические, хозяйственные и иные обстоятельства, в том числе деятельность промышленных предприятий, загрязнение земель бытовым мусором, кислотные дожди, усыхание древестно-кустарниковой растительности и ряд других факторов.

Существует ряд способов минимизировать негативное воздействие городов на окружающую среду, и, как следствие, воздействие неблагоприятной окружающей среды городов на здоровье населения. Наиболее важным среди таких способов является установление экологических требований к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов, а также требования к размещению отходов производства и потребления. Существует и система критериев соблюдения названных требований. Среди них в настоящий момент выделяются санитарно-эпидемиологические нормы и правила, экологические нормативы (ПДК, ПДВ и ряд других) и т.д., место которых впоследствии займут технические регламенты. Составить сколько-нибудь исчерпывающий перечень источников негативного воздействия на состояние земель (почв) поселений, равно как и перечень правил и гарантий по охране городских и сельских земель как составной части окружающей среды не представляется возможным. По этой причине мы остановимся на исследовании природоохранных требований к городским природопользователям в ходе подготовки и осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также проблем размещения отходов.

В самом общем виде под требованиями в области охраны земель поселений понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности городских природопользователей обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предусматриваться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, связи и т.д. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных городских хозяйственных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.

Традиционно на первом месте в эколого-правовом регулировании хозяйственной деятельности поселений находится промышленная деятельность. Как отмечал В.В. Круглов, «правовая охрана окружающей среды в промышленности представляет основанную на нормах права систему мер организационного, экономического, идеологического характера и юридической ответственности, осуществляемых государственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, общественными объединениями, направленных на обеспечение структурной перестройки производства, внедрения малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники, выпуска экологически безопасной продукции и рационального использования природных ресурсов в целях осуществления экологических прав граждан в интересах настоящих и будущих поколений людей».23

Выделяется несколько целей охраны окружающей среды в промышленности. Во-первых, непосредственной целью является сохранение и оздоровление окружающей среды в ходе экономического развития, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов. Во-вторых, перспективной целью является организация безотходного производства в промышленности. В-третьих, конечная цель - обеспечение экологизации всей производственно-хозяйственной деятельности, реализация принципа сочетания экономических и экологических интересов общества.24 Для достижения этих целей законодатель предусматривает выполнение городскими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями экологических требований в процессе осуществления хозяйс­твенной деятельности на всех стадиях организации производства: при размещении, проектировании и строи­тельстве объектов (доэксплуатационная стадия); при вводе их в эксплуа­тацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации (послеэксплуатационная стадия).



Размещение объекта – это выбор земельного участка для последующего расположения на нем определенного хозяйственного объекта (здания, строения, сооружения), производимый с учетом требований законодательства об охране окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также с учетом возможных экологичес­ких, экономических, демографических и иных последствий деятель­ности указанного объекта (объектов).

Выбор земельного участка для строительства объекта производится в соответствии с градостроительными регламентами, входящими в состав правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, утверждаемых нормативными актами органов местного самоуправления. Земельные участки из состава государственных или муниципальных земель могут предоставляться для строительства, во-первых, без предварительного согласования мест размещения объектов, и, во-вторых, с предварительным согласованием мест размещения объектов.25 Выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (в случае необходимости проводятся и иные экспертизы, например, в случае строительства опасного производственного объекта).

В случаях, если размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов затрагивает законные интересы граждан, решение принимается с учетом результатов референдумов, проводимых на соответствующих территориях. Такое требование содержалось и в ранее действовавших правовых актах (ст. 28 Земельного кодекса РСФСР). При этом в течение последнего десятилетия складывается практика учета мнения населения при размещении объекта. Так, глава администрации города Ржева Тверской области постановлением от 12 июля 1996 г. предоставил Ассоциации международного военно-мемориального сотрудничества земельный участок в постоянное пользование для строительства мемориала-кладбища немецким солдатам. Такое решение не только нарушало нормы земельного и градостроительного законодательства, но и вызвало резко негативную реакцию населения. Областная прокуратура обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании акта главы администрации недействительным. В ходе судебного разбирательства представитель ответчика заявил, что мнение население было учтено, поскольку решение о выделении участка с последующей застройкой выдал орган местного самоуправления, которому граждане посредством выборов доверили решение таких вопросов. Однако арбитражный суд не согласился с такими доводами, указав, что мнение населения должно быть выражено через референдумы или иные формы непосредственной демократии.26

Проектирование объекта - это деятельность по разработке, согласо­ванию и утверждению необходимой для строительства технической и иной документации. При проектировании зданий, строений, сооружений и иных городских объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране и восстановлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Экологическим законодательством предусмотрен запрет изменения стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

На стадии строительства (реконструкции) объекта подрядчик, осуществляющий это строительство, обязан соблюдать все требования проекта, санитарные и строительные требования, нормы и правила, а также требования в области охраны окружающей среды (ст. 751 Гражданского кодекса РФ). При этом строительная организация должна осуществлять авторский и строительный контроль за строительством объ­екта, а специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды - санитарно-эпидемиологический и экологический контроль независимо от форм собственности и подчиненности объекта.

Мероприятия по охране окружающей среды в процессе строительства (реконструкции) объектов включают в себя: восстановление природной среды, предотвращение потерь природных ресурсов, благоустройство территории, рекультивацию земель, предотвращение или очистку вредных выбросов. Так, при строительстве в жилых кварталах необходимо соблюдать требования по предотвращению загрязненности и запыленности воздуха, требования по размещению и хранению строительных отходов. Требования к содержанию промышленных площадок содержатся в санитарных правилах. Запрещено строительство (реконструкция зданий), строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и отвода земельных участков в натуре.

Конт­ролирующий орган вправе в случаях нарушения проекта строительства (реконструкции) объекта, отступления от установленных в нем правил и норм по охране окружающей среды, выполнения работ с нарушением требований охраны при­роды давать обязательные указания об устранении недостатков.



Ввод в эксплуатацию предприятий и иных хозяйственных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом, в соответствии с актами комиссий по приемке объекта в эксплуатацию, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных исполнительных органов РФ в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического над­зора.

Не допускается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране и восстановлению окружающей среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ. Председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов. Проверка соблюдения экологических требований на стадии приемки объекта в эксплуатацию может служить дополнительной гарантией того, что даже при нарушении экологических и иных требований на более ранних стадиях проектирования и строительства объекта, такие объекты не будут работать без устранения выявленных нарушений.

Требования по охране окружающей среды в промышленности на стадии эксплуатации и вывода из эксплуатации объекта можно подразделить на две группы: общие и специальные. Общие требования следует понимать как общеобязательные, распространяемые на все категории хозяйственных объектов. В их числе – соблюдение нормативов качества окружающей среды, утвержденных технологий и требований, осуществление рекультивации земель, благоустройства территории, проведение необходимых мероприятий по восстановлению природной среды при выводе объекта из эксплуатации и т.д.

Специальные требования следует рассматривать в качестве дополнительных, распространяемых лишь на отдельные категории промышленных предприятий, конкретизируя в сторону ужесточения экологические требования для них. Так, при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов дополнительно действуют правила, установленные законом РФ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.27

Такими опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении № 1 к названному Федеральному закону. Например, к их числу относят объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества, точные характеристики которых приведены в данном Приложении.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Деятельность по проектированию, строительству, эксплуатации, расширению, реконструкции опасного производственного объекта, а также изготовлению, монтажу, обслуживанию, ремонту технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, иные виды деятельности могут осуществляться только на основании соответствующей лицензии, выданной Федеральным горным и промышленным надзором России.

Все технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации на соответствие требованиям промышленной безопасности. Одним из обязательных условий принятия решения о начале строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации.

Установлена обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, которые разрабатываются в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта.

В целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений – озелененные территории, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Санитарно - защитные зоны устанавливаются органами местного самоуправления в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими СниПами и СанПиНами. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия (например, в части размера земельного налога).28 При этом следует отметить тенденцию снижения нормативного размера санитарно-защитных зон по принятым в последние годы СанПиНам, что не соответствует целям и задачам повышения степени защищенности населения от вредного воздействия промышленных объектов на окружающую среду. Отчасти это объяснимо тем, что устройство санитарно-защитных зон приводит к практически полному изъятию из использования значительных земельных массивов в черте города (их размер может составлять от 50-1000 м. в ширину от предприятия до жилой застройки), что приводит к дополнительным затратам в связи с удлинением коммуникаций.

Особые требования предъявляются и к источникам радиационного загрязнения городских и сельских поселений. Например, в районе Жулебино (г. Москва) имеется участок 20*20 м с десятью очагами МЭД до 900 мкР/ч.; в Подмосковье подобные участки находятся в Балашихинском, Люберецком, Долгопрудненском районах. Поэтому в целях снижения риска радиационного заражения территории города, распоряжением Правительства Москвы от 20 июня 1997 г. № 6432-РП «О совершенствовании системы радиоэкологического контроля на территории г. Москвы», на МосНПО «Радон» и Главное управление ГО и ЧС Москвы была возложена обязанность реорганизовать систему учета закрытых источников ионизирующего излучения (далее – ИИИ) в информационно-поисковую систему слежения за качественными и количественными показателями радиационных веществ и ИИИ, находящихся в эксплуатации в учреждениях и организациях города Москвы. Префектам административных округов предложено выделить МосНПО «Радон» участки земли для сооружения и оборудования постов радиационного контроля. 29



Не менее важным видом деятельности, оказывающим негативное влияние на состояние земель поселений и окружающей среды, является обращение с отходами производства и потребления. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн (28,6 %). На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твердых отходов. Особую тревогу вызывает накопление в отвалах и свалках токсичных, в том числе содержащих канцерогенные вещества, отходов, общее количество которых достигло 1,6 млрд. тонн. Под полигоны (свалки) твердых бытовых отходов ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для использования земель, не считая площади земель, загрязняемых не санкционируемыми свалками.30

В связи с этим, для снижения экологической опасности отходов осуществляется правовое регулирование обращения с отходами, то есть деятельности, в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Перечень конкретных природоохранных мероприятий в сфере обращения с отходами обусловлен местом соответствующего вида отходов в классификации отходов.31 В связи с этим, классификация отходов имеет важное юридическое значение как средство установления определенных связей между отходами с целью определения оптимальных путей их безопасного экологического сбора, использования, транспортировки, обезвреживания и удаления отходов.32

Можно выделить несколько критериев, на основании которых законодательство проводит такую классификацию. Во-первых, по критерию происхождения принято разделять отходы производства и отходы потребления. Под отходами производства понимаются материалы, вещества, изделия, образовавшиеся в процессе производства продукции, выполнения работ (услуг) и не находящие применения на данном предприятии (организации) либо полностью непригодные для использования в том качестве, для которого они предназначены. Под отходами потребления понимаются материалы, вещества, изделия, утратившие полностью или частично свои потребительские свойства в процессе общественного или личного потребления.

В целях предотвращения последствий негативного воздействия на состояние окружающей среды и здоровье населения, отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными нормами и правилами33 (впоследствии - техническими регламентами).

В целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, чья хозяйственная деятельность связана с образованием отходов производства, возлагаются определенные обязанности по соблюдению экологических требований на доэксплуатационной и эксплуатационной стадии хозяйственного использования объектов. Так, при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека, а также иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов. Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов в городских и сельских поселениях, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.

Во-вторых, по критерию опасности для окружающей среды и здоровья человека, все отходы подразделяются на опасные и не опасные. К числу опасных отходов отнесены отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью и т.д.) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности в соответствии с критериями, установленными специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. От принадлежности отходов к числу опасных или не опасных, а также к определенному классу опасности зависит размер платы за их размещение и сам порядок размещения.

Так, согласно ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 13, 21 марта, 9 декабря 2002 г., 10 января, 27 февраля, 11, 26 марта 2003 г.), в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, включена деятельность по обращению с опасными отходами. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами, указано МПР России.

В связи с этим, захоронение опасных отходов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями производится на специальных полигонах только по разрешению (лицензии), выдаваемому Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами.34 При этом на опасные отходы должен быть составлен Паспорт опасных отходов на основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности.



Транспортирование опасных отходов должно осуществляться при следующих условиях: наличие паспорта опасных отходов; наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств; соблюдение требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах; наличие документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования.

Особенности трансграничного перемещения опасных отходов, наряду с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Федеральными законами, регламентируются Правилами трансграничного перемещения отходов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. № 442. Ввоз (вывоз) отходов согласно приложению № 1 к указанным Правилам на территорию (с территории) Российской Федерации осуществляется по лицензии Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, выдаваемой на основании разрешения Министерства природных ресурсов Российской Федерации (его территориальных органов) на трансграничное перемещение отходов. Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утверждены приказом МПР РФ от 15 июня 2001 г. № 511.

Ввоз (транзит) отходов согласно приложению № 2 к названным Правилам на территорию (по территории) Российской Федерации запрещается, а вывоз таких отходов с ее территории осуществляется по лицензии Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, выдаваемой на основании разрешения Министерства природных ресурсов Российской Федерации (его территориальных органов) на трансграничное перемещение отходов.

Среди категории опасных отходов особое место занимают радиоактивные отходы и ядерные материалы. К радиоактивным отходам относятся растворы, изделия, биологические объекты, содержащие радиоактивные вещества в количествах, превышающих величины, установленные действующими нормами и правилами и не подлежащие дальнейшему использованию. По своему происхождению такие отходы можно классифицировать на природные и техногенные. Так, на территории Волгоградской области (Жирновский, Котовский, Фроловский районы) действуют объекты нефтедобычи, переработки и складирования промышленных отходов. В силу характера производства эти объекты являются непосредственными источниками загрязнения окружающей среды естественными радионуклидами.

При хранении или захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Хранение или захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Хранение или захоронение радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии.

Земельные участки для размещения хранилищ радиоактивных отходов (ст. 89 ЗК РФ), а также для захоронения отходов военно-оборонной деятельности (ст. 93 ЗК РФ) располагаются в составе категории земель специального назначения, со всеми вытекающими отсюда особенностями правового режима такого участка (Глава XVI ЗК РФ).



Не опасные отходы складируются на общих площадках, отведенных под городские свалки решением местной администрации по согласованию со специально уполномоченными государственными органами. При размещении свалок бытовых отходов в черте поселений они располагаются в пределах отдельной территориальной зоны – зоны специального назначения, поскольку использование данной территории несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений.

Выбор места строительства объектов для размещения и обезвреживания отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований по согласованию со специально уполномоченными государственными органами по охране окружающей среды в области обращения с отходами при положительном заключении государственной экологической экспертизы, органов государственной санитарно-эпидемиологической службы и решении органов местного самоуправления (в необходимых случаях решение принимается с учетом общественного мнения).

Представляется, что в сфере обращения с отходами органы местного самоуправления осуществляют несколько взаимосвязанных функций. Во-первых, они разрабатывают, а после положительного заключения государственной экологической экспертизы утверждают муниципальные программы, проекты, мероприятия и порядок обращения отходов производства и потребления. При этом муниципальные органы власти могут принимать участие в разработке и реализации региональных целевых программ, проектов и мероприятий ресурсосбережения, восстановления и охраны окружающей среды и улучшения среды обитания человека, а также обеспечения безопасного размещения отходов производства и потребления.

Во-вторых, органы местного самоуправления устанавливают порядок и условия обеспечения надлежащего санитарного состояния городов и других населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон и иных мест при обращении с отходами производства и потребления на территории муниципального образования. В рамках данного направления органы местного самоуправления вправе принимать решения о ликвидации незаконных свалок с финансированием этой работы из местного бюджета.35

В-третьих, муниципальные органы власти организуют на своей территории инвентаризацию, временное размещение и движение отходов производства и потребления. Полученные данные по образованию и движению отходов органы местного самоуправления предоставляют для регионального банка данных по отходам производства и потребления. Законами отдельных субъектов Российской Федерации подчеркивается, что органы местного самоуправления организуют на своей территории ведение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами, учета и отчетности по всем видам отходов.36

В-четвертых, органы местного самоуправления могут организовывать и обеспечивать дифференцированный сбор, порядок временного хранения, транспортирование и передачу отходов производства и потребления специальному предприятию субъекта РФ. Под дифференцированным сбором следует понимать такой порядок сбора отходов, который предусматривает их разделение на пищевые отходы, металлы, текстиль, макулатуру и т.д.

В-пятых, органы местного самоуправления содействуют внедрению ресурсосберегающих и малоотходных технологий юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на своей территории, а также участвуют в работе по реконструкции и созданию новых объектов по переработке, обезвреживанию, уничтожению, размещению отходов.

В-шестых, органы местного самоуправления выделяют земельные участки для размещения отходов производства и потребления по согласованию с уполномоченными органами субъекта Российской Федерации в сфере обращения с отходами производства и потребления, обеспечивая при этом соблюдение прав граждан в области обеспечения благоприятного качества окружающей среды. Так, в законах ряда субъектов РФ (Республика Татарстан, Хабаровский край) предусматривается, что в необходимых случаях при размещении объектов, связанных с управлением и транспортированием отходов производства и потребления, затрагивающих экологические интересы населения, решения принимаются по результатам референдума.37

В-седьмых, муниципальные органы осуществляют не только контроль за деятельностью всех находящихся на их территории юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по обращению с отходами производства и потребления, но и контроль за природопользователями по рекультивации загрязненных отходами земель.

Наконец, в-восьмых, органы местного самоуправления проводят среди населения, с участием средств массовой информации, разъяснительную работу о правовых, экологических и экономических аспектах проблемы выбросов, сбросов загрязняющих веществ и обращения с отходами производства и потребления. При этом законы, например, Республики Татарстан, подчеркивают, что сведения о видах и свойствах производимых отходов, включая сведения об их воздействии на окружающую среду и здоровье населения, о мерах, направленных на сокращение производства отходов, об авариях и аварийных ситуациях, сопровождающихся выбросом отходов в окружающую среду или увеличением их объема против установленного, являются общедоступными и не могут быть засекреченными.

Законы ряда субъектов Российской Федерации особо подчеркивают, что органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и органами государственной власти субъекта РФ за обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами производства и потребления на территориях муниципальных образований.38

На территории большинства городских муниципальных образований, органы местного самоуправления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в перспективе решить данную экологическую проблему.

Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авторами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселений, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до 2,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Основная их часть - 93% складируется на 5 полигонах твердых бытовых отходов и 9 промышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям природоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обезвреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов. В целом, номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.39

С целью создания работоспособной экологически и экономически обоснованной системы сбора и удаления отходов, а также осуществления научно-обоснованной природоохранной политики в области управления, администрация города Волгограда совместно с городским советом народных депутатов утвердили концептуальные предложения по совершенствованию системы обращения с отходами в Волгограде, которые представляют собой комплекс первоочередных и долгосрочных мероприятий, направленных на последовательное уменьшение объемов отходов города, подлежащих захоронению.40

Другим путем решения проблемы является постройка заводов по переработке таких отходов по экологически безопасной технологии. Такая попытка предпринята в городе Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому внимательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация города Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с корпорацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для города Казани по лизинговой схеме.

Основой предприятия является электростанция «Отходы - в Энергию», вырабатывающая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электростанция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным.41

Однако в большинстве городских муниципальных образований на сегодняшний день ситуация с размещением отходов производства и потребления продолжает оставаться напряженной, а количество правонарушений в этой сфере возрастает. Так, в городе Волгограде ООО «Лика-2000», не имея надлежащим образом оформленной лицензии на право хранения, переработки, транспортировки и реализации отработанных масел различного назначения и иных нефтепродуктов, начиная примерно с февраля 2002 г., занималось закупкой на промышленных предприятиях области отработанного технического масла (относящегося к промышленным отходам 2 класса опасности), транспортировкой его на территорию бывшей производственной базы одного из районов города Волгограда, хранением и последующей переработкой масла, а также его дальнейшей реализацией. Действуя в отсутствие необходимой разрешительной документации (в том числе проектной), а также не оборудовав производство необходимыми средствами защиты, предусмотренными для предприятий подобного рода деятельности, ООО «Лика-2000» допустило загрязнение территории базы (почвенного покрытия) общей площадью 1500 кв. м и земельного участка вне территории базы площадью 200 кв. м. – нефтепродуктами. Отходы собственного производства – остаток масла общим объемом 11,0 куб. м., работниками ООО «Лика-2000» был утилизирован в вырытую для этих целей земляную (незащищенную техническими средствами) яму. По данным комитета по охране окружающей среды администрации Волгоградской области, ущерб от загрязнения составил три миллиона двести семьдесят пять тысяч восемьсот девяносто восемь рублей 30 копеек. По результатам общенадзорной проверки, Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой было возбуждено уголовное дело по признакам ч.1 ст. 171, ч.2. ст. 247 и ч.1 ст. 254 УК РФ.





следующая страница >>