3. Территориальная основа местного самоуправления Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным - pismo.netnado.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
страница 1
Похожие работы
3. Территориальная основа местного самоуправления Вопросы организации власти в государстве - страница №1/1

3. Территориальная основа местного самоуправления
Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством. Местное самоуправление осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

До революции высшей единицей административного деления местного управления была губерния, окончательно сформировавшаяся в XVIII веке.

Система местного самоуправления, сформированная в Российской империи в ходе реформы Александра II, базировалась как на установлении общих правил для органов местного самоуправления 36 губерний с преимущественно русским населением, так и на индивидуальном подходе к территориям, имевшим собственные традиционные формы управления и хозяйствования. Так, для «русских губерний» устанавливался преимущественно поселенческий принцип образования, и даже в сельской местности сельское общество (община) рассматривалось как одно или несколько поселений, объединенных общим хозяйственным интересом. Отдельно регулировались права городов. В целом вся система выстраивалась в границах административно-территориального устройства губернии. Таким образом, для всех «русских губерний» предусматривалось только два вида местного самоуправления: городское самоуправление и сельское общество. Для них устанавливался единый порядок формирования органов местного самоуправления и деятельности.

Для национальных окраин и национальных автономий (Царство Польское, Великое княжество Финляндское и др.) предусматривался особый порядок формирования и деятельности местной власти для каждой территории. Данный подход оправдывал себя, поскольку учитывал экономические, территориальные и национальные особенности входящих в состав Российской империи территорий.

После 1917 года ситуация резко изменилась, поскольку произошла смена политической и экономической системы, оформление которой завершилось к началу 30-х годов. Принципиально важными при построении системы управления государством стали отмена частной собственности и переход к административно-плановому управлению экономикой. В основе построения системы местной власти был принцип административного вертикального соподчинения. Муниципальное управление периода НЭПа с известной степенью автономии местной власти заменено принципом жестко централизованного управления. Переломным этапом в этом смысле стало принятие в 1933 г. «Положения о городских Советах народных депутатов», в котором их роль сводилась к представлению интересов центральной власти на местах.

При едином собственнике в лице государства отпадает необходимость учета других факторов и критериев при определении типологии местной власти, кроме административного и политического факторов. Именно они и были положены в основу всех административных реформ, проводившихся в СССР. В результате сложилась система, при которой все органы власти проранжированы по величине территории и численности населения, и в соответствии с этим был определен их правовой статус.

В сельской местности это сельские, поселковые Советы, входившие в состав и подчиненные районным Советам, а для городов система административного соподчинения предусматривала три уровня: города районного, областного и республиканского подчинения. В соответствии с уровнем, на котором находились те или иные органы власти, определялись их права и возможности для развития данной территории.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Так, Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении» (1991 г.), так же как и Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существующего административно-территориального деления. Союзный закон выделил первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

С принятием Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) была предпринята попытка по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

С ликвидацией Советов и становлением местного самоуправления прежнее административно-территориальное деление территорий на районы (городские и сельские) потеряло смысл.

Конституция России не содержит понятия «район», а оперирует понятиями «городские, сельские поселения и другие территории». Понятие «другие территории» частично раскрываются в Указе Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации». В нем предусматривается, что на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Принципиальным отличием российской модели от зарубежных аналогов является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления.

Использование поселенческого признака при определении территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления применимо для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Крайне неравномерное расселение населения на огромной территории России делает невозможным повсеместное применение этого признака.

Это отличие вызвано также необходимостью учета особенностей различных территорий России по уровню социально-экономического развития, жизненному укладу, историческим, культурным и национальным традициям народов, проживающих на территории России. Заметим, что в царской России существовали 26 систем местного самоуправления, которые учитывали эту исключительную особенность России.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) связывает осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями. Данное понятие является одним из основных, раскрывающих сущность местного самоуправления.

Под муниципальным образованием понимается населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным Законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Конституция России и Федеральный Закон заложили приоритет поселенческого принципа над территориальным.

Муниципальное образование рассматривается, прежде всего, как совокупность людей, постоянно проживающих на определенной территории. Постоянный характер места жительства означает, что поселение людей «привязано» к производству, а расселение их в целом следует за размещением этого производства. Тем самым поселение становится непосредственной средой жизнедеятельности человека. Условия жизнедеятельности людей носят в поселении конкретный характер, определяют возможности развития людей и удовлетворения ими своих потребностей. Именно на уровне определенного поселения человек (и население в целом) выступает как субъект собственного воспроизводства, труда, потребления и т.д.

Каждое муниципальное образование представляет собой, прежде всего, хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные или градообразующие отрасли. С этими отраслями связаны отрасли, дополняющие комплекс, то есть отрасли, обслуживающие ведущие отрасли и потребности населения. Каждое муниципальное образование имеет производственную и социальную инфраструктуру.

Социальная инфраструктура муниципальных образований охватывает жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, пассажирский транспорт, связь, спорт, здравоохранение, торговлю, общественное питание, народное образование, учреждения культуры и отдыха и т.д.

Муниципальными образованиями являются не только городские и сельские поселения, но и агломерации нескольких поселений. Они возникают в силу того, что население включено в более сложные территориально-административные образования. Наблюдается такая картина, когда город, как муниципальное образование, включает в себя внутригородские районы. В другом случае район, как муниципальное образование, включает в себя ряд поселений, поселков, хуторов.

В каждом конкретном случае территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций. Так, в соответствующих законах республик в составе РФ зачастую используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, улусы и т.п., не меняющие, однако, принципа поселенческого или территориального объединения населения.

Федеральным законом закрепляются новые подходы к установлению границ муниципальных образований. Если раньше понятие границы отождествлялось с понятием черты поселения, определяющей границы существующей и планируемой в обозримый период застройки, то теперь под границей муниципального образования понимают черту, в пределах которой осуществляется власть местного самоуправления. При этом территория должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Она должна быть достаточной для ведения хозяйственной деятельности. На территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура. При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни или хуторское хозяйствование. Исходя из этого, территории муниципальных образований должны определяться в каждом конкретном случае с учетом этих условий.

Федеральный Закон устанавливает, что в территорию муниципального образования входят земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений и другие земли в границах муниципального образования. При этом формы собственности и целевое назначение земель не имеют значения.

Федеральный закон устанавливает право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления.

Федеральное законодательство дает широкие полномочия субъектам Федерации в решении вопроса территориальной организации местного самоуправления. Субъекты Федерации самостоятельно через свою законодательную базу определяют перечень территорий муниципальных образований, порядок установления или изменения их границ и наименований, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципального образования.

Территориальная организация муниципального образования, его состав и границы отражаются в Уставе муниципального образования.

Но одного закрепления людей за поселением и превращения последнего в непосредственную среду их жизнедеятельности еще недостаточно для характеристики муниципального образования как социально-территориальной общности. Муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления являются важными характеристиками муниципального образования.

Сегодня в РФ насчитывается более 13 тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований, отличающихся уровнем правовой и финансовой самостоятельности. Эти структуры наиболее близки к населению, каждому члену общества, нацелены на решение социальных нужд граждан и от их рациональной и продуктивной деятельности зависит результативность функционирования системы управления обществом в целом.

Основные типы муниципальных образований в России

Разнообразие муниципальных образований, определяемое их размерами, геополитическим расположением, промышленно-технологическим развитием, интеллектуально-культурным уровнем, количеством, социальным составом и профессиональной ориентацией населения, обуславливает необходимость их классификации.

Городские образования достаточно широко и многообразно классифицируются по ряду внутренних и внешних критериев и признаков, определяемых их статусом и содержанием.

В 1965 году Б.С. Хорев разработал и предложил типологию городов, в которой функциональный тип муниципального образования определялся соотношением удельного веса населения, занятого в сфере промышленного производства и транспорта, к общему количеству всего занятого населения, в сравнении со среднефедеральными величинами [1].

На этой критериальной основе им было выделено восемь типов городов:

- многофункциональные города – республиканские и областные центры;

- города с преимущественным значением индустриальных центров;

- города с преимущественным значением транспортных центров;

- города переходного типа между промышленными, транспортными и непромышленными центрами;

- промышленные города без ярко выраженной функциональной доминанты;

- промышленные города-новостройки;

- города с преимущественным значением оздоровительных центров;

- прочие города.

Административные и производственные критерии классификации городов являются основными как в отечественной, так и в зарубежной теории и практике управления муниципальными образованиями.

Эти подходы и тенденции получили свое развитие в группировке и исследовании городов по конкретным социальным, производственным и экономическим критериям. Среди таких экономико-функциональных классификаций следует выделить типологию городов, разработанную и предложенную Ю.Г. Саушкиным, которая базируется на учете роли территориально-производственного разделения труда [ ]. Им были обоснованы и выделены 29 типов городов, объединенных в пять основных функциональных групп:

- центры добычи сырья, газа, энергии;

- центры промежуточного производства;

- центры завершающего производства;

- транспортные центры;

- непроизводственные города.

Функциональная типология классификации городов продолжала развиваться и специализироваться.

Наряду с этим стали активно формироваться и развиваться ассоциации средних, малых, производственно-технологических (например, вахтовых) и других муниципальных образований [ ].

В 1997году А.Г. Воронин [ ] провел анализ и обоснование критериев систематизации муниципальных образований. Наиболее комплексным основанием для проведения систематизации муниципальных образований является система организации экономической жизни, поскольку она отражает все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур – одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов.

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы (рис. 3).


Муниципальные образования




Территориальные


Поселенческие



Территориально-

поселенческие

Рис. 3. Типы муниципальных образований
1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.).

Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.



3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен районам Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключат поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить поселенческие муниципальные образования на две крупные группы – много- и монофункциональные образования (рис. 4).


Поселенческие муниципальные образования




Многофункциональные

п о с е л е н и я

Монофункциональные

п о с е л е н и я





Б ю д ж е т н а я

г р у п п а

Производственная

г р у п п а


Рис. 4. Муниципальные образования поселенческого типа



К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих объектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства. Пример подобного муниципального образования – столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России (хотя и в этом случае имеются исключения, например, Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся те, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

1. Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды (города научного направления, где имеются одно или несколько учреждений, созданных для решения широкого круга задач фундаментальной и прикладной науки), военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города – центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования – предмет деятельности органов власти.



2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.