§ Понятие политико-территориального устройства государства и классификация его форм Понятие политико-территориального устройства гос - pismo.netnado.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Граф научных интересов 1 34.08kb.
Описание целей и задач территориального планирования 3 380.57kb.
Тема Форма государства 1 60.25kb.
Понятие государственного строя, как известно, включает две составляющие... 2 312.56kb.
Форма государства как совокупность его внешних признаков показывает... 1 75.51kb.
В связи с этим мы обращаем наше внимание на Дальневосточный регион... 1 129.33kb.
1. Понятие и формы государства Государство 1 355.65kb.
Важное научное и практическое значение имеет экономическое районирование. 1 36.04kb.
Проблемы совершенствования территориального устройства России на... 1 58.03kb.
Проблемы совершенствования территориального устройства России на... 1 48.19kb.
Вопросы по дисциплине «теория государства и права» 1 23.22kb.
Митрохин Владимир Алексеевич Российская эмиграция: общественная мысль... 3 753.24kb.
Урок литературы «Война глазами детей» 1 78.68kb.
§ Понятие политико-территориального устройства государства и классификация его форм - страница №1/3

Глава 8

ФОРМЫ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

§ 1. Понятие политико-территориального устройства государства и классификация его форм

Понятие политико-территориального устройства государства. В конституционном праве есть понятия государственной территории и государственных границ, определяющих ее параметры. Цределы тер­ритории государства в тех или иных формулировках обозначаются в конституциях. Такие конституционные нормы нередко отражают лишь принципиальный подход к этому вопросу с позиций международного права: говорится о суше, внутренних водах, о 12-мильной полосе тер­риториального моря у берегов страны, континентальном шельфе, воз­душном столбе над этими сухопутными и водными пространствами на практически досягаемую высоту. Иногда конституции фиксируют гра­ницы государства по параллелям и меридианам (как, например, в За­падном Самоа), называют государства-соседей (Коста-Рика), перечис­ляют острова (Куба), определяют «свой» сектор моря и его границы с некоторыми государствами (например, сектор Каспийского моря в Конституции Азербайджана 1995 г.) и т.д.

Территория государства всегда определенным образом организова­на, разделена на части административного или политического значе­ния, в которых проживает население, с целью управления им. Соответ­ствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организа­ции государства». В данном случае речь идет не о системе государст­венных органов, а о территориальной организации государства.



В качестве обобщающего для такой организации в отечественной литературе долгое время использовался термин «форма государствен­ного устройства». Однако из-за многозначности слова «устройство» этот термин подвергается критике, ибо «государственное устройство» иногда понимается в предельно широком значении — как устройство государства в целом, включая некоторые социально-экономические и политические моменты, систему органов государства и т.д. В некото­рых новых изданиях понятие «государственное устройство» заменено понятием «территориальная организация публичной власти». Поскольку публичной властью является и государственная власть, и власть территориального коллектива, представленная местным само­управлением, в главу о территориальной организации публичной влас­ти включаются вопросы, относящиеся не только к государственным формам, но и к территориальной организации местного самоуправле­ния. Однако, как известно, местное самоуправление обычно не входит в систему государственной власти. Вопросы территориальной органи­зации государственной власти (например, в федерации) и вопросы ор­ганизации власти территориального коллектива (например, в муници­пальном образовании) решаются в конституционном праве по-разно­му. Объединение этих разнородных явлений имеет свои негативные стороны. В связи со всем этим в данном учебнике соответствующие вопросы разделены, термин «форма государственного устройства» не употребляется, а словосочетания «формы политико-территориального устройства государства» и «формы политикоттерриториальной орга­низации государства» использованы как синонимы.

Классификация форм территориально-политического устройства государства. Традиционно различаются две основные формы полити­ко-территориального устройства государства: унитарное и федератив­ное государство. Особой формой политико-территориального устрой­ства государства является территориальная автономия. В последние десятилетия возникла также форма регионалистского (регионального) государства. Что же касается конфедерации, то она является союзом государств, в основном это международно-правовое объединение (ре­шения конфедеративных органов вступают в силу в государствах — членах федерации только после их ратификации членами, которые об­ладают право нуллификации — отказа от их применения). Вместе с тем в конфедерации есть некоторые конституционно-правовые элементы, и потому о конфедерациях тоже иногда упоминается в конституцион­ном праве. В настоящее время конфедерацией фактически является Республика Босния и Герцеговина, состоящая из двух республик — мусульманско-хорватской федерации и Республики Сербской, назва­ния же конфедерации, применяемые в конституциях Канады и Швей­царии, являются лишь данью традиции. Обе страны давно преврати­лись в федерации. Существуют и другие союзы и содружества госу­дарств (Европейский Союз, британское Содружество, СНГ и т.д.), в отдельных из них также есть более (Европейский Союз) или менее (СНГ) значительные элементы конституционно-правового регулиро­вания. В созданном в 1996 г. Сообществе Белоруссии и России (в 1997 г. преобразовано в Союз) существуют общие органы, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств. Эти объединения тоже в какой-то мере могут изучаться не только в между­народном публичном праве, но и в конституционном.

Административно-территориальное деление (области, районы и др.) также изучается в конституционном праве, но поскольку в соот­ветствии с ним строятся органы местного самоуправления (в некото­рых странах—местного государственного управления), оно рассматри­вается в главе, посвященной им.



§ 2. Унитарное государство

Понятие унитарного государства. Конституции, закрепляющие унитарный характер государства, либо содержат этот термин (напри­мер, Бангладеш, Румыния), либо говорят о едином, неделимом государ­стве (Франция, Таиланд). Унитарное государство (лат. unitas — един­ство) — это единое государство, состоящее не из государственных об­разований (штатов и т.д.), хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а в основном из админи­стративно-территориальных единиц — областей, провинций, губер­ний, которые затем Делятся на районы, уезды, а последние — на общи­ны, коммуны. В отдельные административно-территориальные едини­цы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитар­ного социализма).

Число звеньев административно-территориального деления может быть различным. В отдельных очень мелких государствах (например, в Науру и Тувалу в Океании, население каждого из которых не дости­гает 10 тыс. человек) вообще нет административно-территориального деления, в одних странах оно двухзвенное (например, области и общи­ны в Болгарии), в других — четырехзвенное (регионы, департаменты, районы, общины во Франции)1. Наиболее распространено деление типа область — район — община. В каждой из административно-терри­ториальных единиц имеются органы управления: иногда государствен­ные (назначенные сверху губернаторы и начальники районов), иногда только избираемые органы местного самоуправления, иногда, как во Франции или на Украине, и те и другие. В низовых административно-территориальных единицах (сельских округах, городах, которые имеют статус общинХ а также в тех, которые рассматриваются как территориальные коллективы, всегда есть избранные населением органы (иног­да вместе с назначенными «сверху» чиновниками), в тех же, которые такого статуса не имеют и не являются общинами, действуют назначен­ные должностные лица.

В федеративных государствах административно-территориальное деление — это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных еди­ниц — общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена — район­ное и общинное.

Наряду с административно-территориальными единицами в зару­бежных государствах встречаются и другие территориальные образо­вания с управленческими элементами. В штатах США, в Великобрита­нии, Канаде создаются школьные, экологические округа (этими вопро­сами руководят в основном избранные населением лица, работающие на общественных началах или оплачиваемые из местного бюджета), во Франции историческими единицами являются кантоны. Последние не имеют собственной администрации, но используются как организаци­онно-территориальная основа для выборов генеральных советов более крупных административно-территориальных единиц — департа­ментов.



Формы унитарных государств. Унитарное государство состоит в основном из административно-территориальнх единиц, но в сложном унитарном государстве имеются автономные единицы (Великобрита­ния, Китай и др.). В простом унитарном государстве существует только административно-территориальное деление, автономных образований нет (Польша, Египет). В некоторых сложных унитарных государствах (Великобритания, Франция) существуют также заморские территории и колонии, имеющие особый статус.

По степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья администра­тивно-территориального деления (кроме общинного звена) назначают­ся «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники ут­верждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предло­женных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии) нет пред­ставительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители прави­тельства (начальники областей — управители в Болгарии).

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представите­лей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, со­зываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Вели­кобритания, штаты США, провинции Канады и др.)- Местные долж­ностные лица (например, казначей, шериф и т.д.) тоже зачастую изби­раются непосредственно населением.

Относительно децентрализованное унитарное государство характе­ризуется тем, что в высших звеньях административно-территориально­го деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначен^ ный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) — пред­ставитель государственной власти и избранный гражданами (а иногда и постоянно проживающими в общине иностранцами) совет — орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципа­литет) избирает мэра, который занимается управлением (мэр может быть избран и непосредственно населением). Подобная система суще­ствует в Германии, Бельгии, Нидерландах, Польше (с 1999 г.), Фран­ции, ее заимствовали также некоторые страны Африки, но в более централизованном варианте.

Приведенная классификация в определенной мере является услов­ной, поскольку сочетание двух органов (назначенного чиновника общей компетенции и избранного совета) обычно существует не во всех звеньях (в общине нет назначенного чиновника, в некоторых звеньях административного деления в Германии, Франции и других странах нет выборного совета, есть только назначенный чиновник общей ком­петенции).

В децентрализованном унитарном государстве границы между ад­министративно-территориальными единицами, особенно среднего и низового уровня, изменяются по соглашению между ними (часто на основе местных референдумов), без участия центральных органов го­сударства. В централизованном государстве такие изменения обычно требуют согласия центра.

§ 3. Автономия

Понятие автономии. В широком смысле слова автономия в консти­туционном праве означает предоставление какой-либо части государ­ства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украи­не), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими пле­менами, в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами, в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-террито­риальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправл&рия, самосто­ятельности в решении местных вопросов. Именно в этом смысле кон­ституция Японии 1946 г. говорит о «принципе местной автономии». Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие (как в Японии). В большин­стве случаев, однако, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта компактно проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобрита­нии, Иракский Курдистан). Ниже рассматривается именно автономия такого рода, а не просто автономия административно-территориаль­ных единиц. Экстерриториальная культурно-национальная автоно­мия — это автономия другого рода, представленная по существу обще­ственными объединениями разрозненно проживающих националь­ностей.

Любая форма территориальной автономии допускает государст­венное вмешательство в собственные дела автономии, если ее органы не выполняют конституцию государства (Испания и др.).

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии является результа­том длительной и упорной борьбы населения данной территории, осо­бенно если это население характеризуется этническими особенностя­ми. Компетенция автономных образований определяется конститу­цией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

Виды автономии. В зависимости от того, компактно или разрознен­но проживают этнические и иные общности, а также от других обстоя­тельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная.

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этни­ческие группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, кото­рые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут уча­ствовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса) при некоторых центральных органах государ­ства. В отечественной литературе такую форму автономии называют культурно-национальной (она рассматривается ниже).

Корпоративная автономия обычно связывается с существованием лингвистических общностей, для которых нередко резервируется опре­деленная доля мест в государственном аппарате, а государственные служащие других этнических групп, работающие в данном районе, должны знать язык и быт местного населения, живущего небольшими группами вперемежку с другими народностями (существует экзамен по языку для государственных служащих). Кроме того, судебный про­цесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Такую форму автономии имеют, например, так называемые зареги­стрированные касты и племена в Индии.

Территориальная автономия обычно бывает национально-террито­риальной или этнотерриториальной (первое название в'литературе за­рубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Этнотерриториальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных- групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские ост­рова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саами в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную. Обе они, как видно из их названий, связаны с этническим фактором.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы наци­онально-территориальной (этнотерриториальной) автономии: поли­тическая (ее часто называют еще государственной, законодательной) и административная. Политическая автономия имеет некоторые призна­ки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодатель­ства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в консти­туции, например, в Италии, или определяется специальным законом: в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г.). Иногда ей принад­лежит также право участия в решении некоторых общегосударствен­ных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглаше­ниях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие авто­номные образования Португалии). В политической автономии созда­ется местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемыеим, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться только по вопросам местного значения: организация административных учреждений, под­чиненных данному автономному образованию, административно-тер­риториальное деление автономии, местная полиция, рынки, санитария, ремесленное обучение, дорожная сеть, сельское хозяйство и др. Поли­тическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собра­нием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступаю­щий как глава исполнительных служб. В политической автономии почти всегда есть назначенный из центра губернатор, но его полномо­чия невелики. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иног­да свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на терри­тории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражда­нином государства, а если автономия входит в состав субъекта федера­ции — еще и гражданство этого субъекта. Свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного граждан­ства она не имеет. Аландские острова в Финляндии, напротив, имеют свое гражданство, но не имеют конституции.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, почти тридцать лет в ней существовало прямое правление Лондона, а мест­ный парламент был распущен из-за жестоких столкновений между ка­толиками и протестантами, теперь он избран, но из-за противоречий не , функционирует), Аландские острова в Финляндии, населенные пре­имущественно шведами, Гренландия в Дании, остров Аруба в Нидер­ландах, Корсика во Франции, 20 автономных областей в Италии, 17 автономий в Испании и т.д. В автономных образованиях могут со­здаваться автономии боле низкого уровня (в Испании они характери­зуются как неполная автономия), иногда они могут быть разделены на административно-территориальные единицы (крупные автономии в той же Испании). С 2000 г. политической автономией становится Шот­ландия в Великобритании (ее парламент уже избран в мае 1999 г.). Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По Конститу­ции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — это автономное государство.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают норматив­ные акты в пределах своих полномочий. Однако по сравнению с обыч­ными административными единицами, которые тоже издают норма­тивные акты местного значения, административная автономия облада­ет некоторыми дополнительными правами. В КНР представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих пред­ставительных органов или Постоянного комитета Всекитайского со­брания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судо­производстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радио­передачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государ­ственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, ко­ренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом по­бережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии — два округа, где проживают гагаузы (с 1994 г.). С 2000 г. административной автономией (без права издания местных законов) становится Уэльс в Великобритании, первая Национальная ассамблея которого также избрана в мае 1999 г. Административная автономия может создаваться и в субъектах федеративных государств. В Индии она существует для некоторых мелких народностей в отдельных шта­тах (например, в штате Ассам). Губернаторы тех штатов Индии, где есть автономные округа для этнических групп, вправе допускать изъятия из федеральных законов и законов штатов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Воеводина есть в Республике Сербии — субъекте югославской федерации. Административной автономией пользуется остров Тобаго в Республике Тринидад и Тобаго, как, впрочем, зачастую и многие другие острова в островных государствах. Больше всего адми­нистративных автономных образований в КНР (значительно более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший по территории из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено). Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она при­меняется там, где национальности, этнические группы живут не ком­пактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этничес­ких групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют предста- ' | вителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении вен- ^ гров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живу­щих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Фин- ]| ляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов этих стран, но он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регу­лирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования (например, для народности марунов — потомков беглых рабов на Ямайке, которые пользуются некоторыми дополнительными правами). В отдельных странах Африки есть межгосударственная «ко­чевая автономия» для туарегов — кочевых племен, определены грани- | цы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом возрастает богатство разных форм автономии, ее разнооб- 1 разие, увеличивается численность автономных образований в мире. 1 Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать тер­риториальную автономию в стране, исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.




следующая страница >>